やんばる裁判１０号事件

　　　　　　　　　判　　　　　　　　決那覇市泉崎一丁目２番２号　　　　　控　　　　訴　　　　人　　　　　　　　沖縄県知事　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　稲　嶺　恵　一沖縄県宜野湾市嘉数一丁目１８番８号　　　　　控　　　　訴　　　　人　　　　　　　　大　田　昌　秀　　　　　上記２名訴訟代理人弁護士　　　中野　清光　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　大田　朝　章　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　照屋　俊幸　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　當真　良明　　　　　控訴人沖縄県知事稲嶺恵一　　　　　　　　　　指定代理人　　　　　　　　与那嶺　邦夫　　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　奥平　常　浩　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　上間　三雄　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　新垣　善史　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　知念　　武　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　松元　　茂　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　本原　康太郎　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　大石根　光茂　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　玉城　直路　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　与那嶺　豊一沖縄県那覇市　　　　　被　　控　　訴　　人　　　　　　　　　　真喜志　好一沖縄県中頭郡西原町　　　　　被　　控　　訴　　人　　　　　　　　　　垣花　猛沖縄県中頭郡北中城村　　　　　被　　控　　訴　　人　　　　　　　　　　宮城　親照沖縄県那覇市　　　　　被　　控　　訴　　人　　　　　　　　　　平良　克之沖縄県宜野湾市　　　　　被　　控　　訴　　人　　　　　　　　　　國政　美恵　沖縄県那覇市　　　　　被　　控．　訴　　人　　　　　　　　　　吉嶺　繁子　　　　　上記６名訴訟代理人弁護士　　　　　　　大西　裕子　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　藤原　猛爾　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　三浦　州夫　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　山尾　哲也　　　　　　同　　　　　　　　　　　　　　　　　　関根　孝道　　上記当事者間の頭書事件について，当裁判所は，平成１６年７月１５日終結した口頭弁論に基づき，次のとおり判決する。　　　　　　　　　　　主　　　　　　　　　　　文　１　原判決中，控訴人ら敗訴部分を取り消す。　２　上記取消部分につき，被控訴人らの請求をいずれも棄却する。　３　訴訟費用は，第１，２審とも，被控訴人らの負担とする。　　　　　　　　　　事　実　及　び　理　由第１　当事者双方の申立て　１　控訴人ら　（１）原判決中，控訴人ら敗訴部分を取り消す。　（２）ア（本案前の申立て）　　　上記取消部分につき，被控訴人らの訴えをいずれも却下する。　　　イ（本案の申立て）　　　上記取消部分につき，被控訴人らの請求をいずれも棄却する。　（３）訴訟費用は，第１，２審とも，被控訴人らの負担とする。　２　被控訴人ら　（１）本件控訴をいずれも棄却する。　（２）控訴費用は，控訴人らの負担とする。第２　事案の概要　１　本件は，沖縄県（以下「県」という。県名について記載しない場合，沖縄県　　内の市町村を指す。）の住民である被控訴人らが，辺野喜地区団体営農地開発　　事業（以下「本件事業」という。）及び事業の変更について県知事がした認可　　が，土地改良法（平成１１年法律第８７号による改正前のもの。以下，「土地　　改良法」という場合，同改正前のものを指す。）等に違反して違法・無効であ　　ることを前提に，本件事業に関する禰助金の支出が違法であると主張して，① 　　地方自治法（平成１４年法律第４号による改正前の．もの。以下，「地方自治　　　法」という場合，同改正前のものを指す。）２４２条の２第１項１号に基づき，　　控訴人沖縄県知事稲嶺恵一（以下「控訴人知事」という。なお，訴訟提起時の　　控訴人沖縄県知事は大田昌秀であったが，訴訟係属中に稲嶺恵一が同控訴人の　　地位を承継した。）に対し，本件事業に関する公金支出等の差止めを求め，② 　　同条項４号に基づき，県に代位して，県が本件事業に関し，平成７年８月２５　　日から平成１０年５月１５日までの間に，合計金３５２５万８０００円の補助　　金を支出したことが違法な公金支出であり，県に同額の損害を与えたなどと主　　張して，当時県知事として補助金支出の命令権限を有していた控訴人大田昌秀　　（以下「控訴人大田」という。）に対し，本件補助金支出相当額の損害賠償　　（これに対する各支出日以降の民法所定の年５分の割合に与る遅延損害金を含　　む。）の支払を求め，③上記①差止請求の予備的請求として，同条項３号に基　　　づき，控訴人知事に対し，県が控訴人大田に対する上記②損害賠償請求権を有　　　しているにもかかわらず，その各行使を怠っていることが違法であることを確　　　認することを求めた事案である。２　前提事実（争いのない事実及び証拠により明らかに認められる事実）（１）当事者　　　被控訴人らは，県の住民である。　　控訴人知事は，県の公金の支出，財産の管理若しくは処分，契約の締結若　　しくは履行，債務その他の義務の負担，又は地方債起債手続などの行為をな　　すにつき最終権限を有する者である。　　　控訴人大田は，本件補助金支出当時，県知事の職にあり，本件事業の実施　　に対する補助金の支出を命じる予算執行権限を有していた者である。（２）本件事業の概要　　　本件事業は，沖縄県国頭郡国頭村（以下「国頭村」という。）に所在する　　勅令貸付国有林である県営林内において，国頭村が事業主体となって行う土　　地改良事業（農用地造成事業）である。　　　本件事業の計画・実施に際して，環境影響事前評価（環境アセスメント）　　は行われなかった。　　ア　当初計画　　　　昭和６０年１０月１７日，国頭村から県知事に対し，本件事業に関する　　　計画（以下「当初計画」という。）を示して土地改良事業の認可申請がな　　　され，昭和６１年２月７日，当時の県知事西銘順治がこれを認可した。　　　　当初計画の事業内容は，造成面積を３２．３ヘクタール，受益戸数を１　　　３戸，基幹作物をサトウキビ・大根，造成工法を改良山成畑工とするもの　　　で，工期は昭和６０年度着工，平成９年度完了予定とされた。　　　　当初計画における本件事業の総事業費は７億円とされ，その負担割合は，　　　国が７５パーセント，県が１２．５パーセント，国頭村が６．２５パーセ　　ント，受益者が６２．５パーセントとされた。　イ　第１回計画変更　　本件事業に関して，昭和６３年度及び平成４年度に，事業費の増加を伴　　う事業計画変更の必要性が生じた。　　この事業計画の変更について，平成９年９月１６日，国頭村から県知事　　に対し，計画変更の認可申請がなされ，同年１２月２日，当時の県知事控　　訴人大田がこれを認可した。　ウ　第２回計画変更　　本件事業に関して，平成７年度に事業費の減少を伴う事業計画変更の必　　要性が生じ，平成８年度に事業費の増加を伴う事業計画変更の必要性が生　　じた。　　　この事業計画の変更について，平成１０年６月１日，国頭村から県知事　　に対し，計画変更の認可申請がなされ，同年９月２８日，当時の県知事控　　訴人大田がこれを認可した。（３）本件補助金支出　　控訴人大田は，県知事として，本件事業に関し，国頭村に対し，下記のと　　おり補助金交付決定（支出負担行為）をして支出命令を出し（以下，併せて　「本件補助金支出」という。），これに基づいて以下のとおり補助金合計３　５２５万８０００円が支出された。

	支出負担行為年月日	支出命令年月日	交付年月日	金額
平成7年度	H7.6.14 H8.3.14	H7.8.2 H8.5.7	H7.8.25 H8.5.27	3,648,000 9,001,000	本件支出① 本件支出②
平成8年度	H8.6.26 H9.4.１	H8.9.13 H9.4.16 H10.3.31	H8.10.4 H9.5.26 H10.4.15	3,932,000 6,462,000 5,968,000	本件支出③ 本件支出④ 本件支出⑤
平成9年度	H9.5.30	10．4.28	H10.5.15	6,247,000	本件支出⑥

　　なお，本件補助金支出は，県内部においては，沖縄県事務決裁規定（乙　　３５）８条３（９）コ及びサに基づき農林総務課長の専決事項とされている　（ただし，本件補助金支出が補助職員〔農林総務課長〕の専決により処理　　れた旨の控訴人らの主張が「自白の撤回」に当たるか否かについては，後　　記のとおり争いがある。）。（４）監査請求　　被控訴人らは，平成８年９月２６日，県の監査委員に対し，地方自治法２　４２条１項に基づき，本件事業が土地改良法の必要性等の基本要件を欠き，　自然環境を破壊するため文化財保護法等にも反して違法であるなどと主張し　て，平成８年度以後の工事差止め，同７年度支出相当額の返還，完成部分の　原状回復等を知事に勧告することを求める内容の「沖縄県職員措置請求書」　を提出し，監査請求を行った（甲２。以下「本件監査請求」という。）。　　これに対し，同監査委員は，平成８年１０月２９日付けで，被控訴人らの　監査請求は住民監査請求の制度に適合せず不適法な請求であるとして却下す　る旨通知した（甲３）。（５）本訴提起等　　被控訴人らは，平成８年１１月２５日，控訴人知事に対し，本件事業に関　する公金支出の差止めを，控訴人大田に対し，県に代位して，平成７年度支　出分（１２５０万円）について，支出相当額の損害辟償及びこれに対する遅　延損害金の支払を求める住民訴訟として本訴を提起した。　　被控訴人らは，平成１０年５月２７日の原審第８回口頭弁論において，同　日付け訴え変更申立書をもって，控訴人大田に対し，本件支出③及び本件支　出④について，支出相当額の損害賠償及びこれに対する各遅延損害金の支払　を求める訴えを追加する訴え変更の申立て（同変更申立書提出日は平成１０　年５月２６日である。）をした。　　　被控訴人らは，平成１４年１２月１３日の原審第１９回口頭弁論において，　　同年１０月２６日付け訴え変更申立書をもって，控訴人知事に対し，本件事　　業に関する公金支出の差止請求の予備的請求として，控訴人大田に対して，　　本件事業に関する違法な本件補助金支出について，不法行為に基づく支出相　　当額（平成７年度から平成１０年５月１５日までの各支出合計として３５１　　　０万９０００円）の損害賠償請求権及びこれに対する各遅延損害金請求権を　　有しているにもかかわらず，その各行使を怠っていることが違法であること　　の確認を求める訴えを，控訴人大田に対し，本件支出⑤及び本件支出⑥につ　　いて，支出相当額の損害賠償及びこれに対する各遅延損害金の支払を革める　　訴えを追加する訴え変更の申立て（同変更申立書提出日は平成１４年１０月　　　２７日である。）をした。　　　被控訴人らは，平成１５年３月１９日の原審第２０回口頭弁論において，　　　同年３月３日付け訴状訂正申立書（訴えの変更）をもって，平成７年度分の　　　支出額を本件支出①及び本件支出②の合計額である１２６４万９０００円に　　　変更し，本件補助金支出合計額を３５２５万８０００円とする控訴人大田に　　　対する損害賠償代位請求及び控訴人知事に対する損害席償請求権不行使の違　　　法確認を求める訴えに変更する申立て（同申立書提出日は平成１５年３月３　　　日である。）をした。　（６）本件事業の完了　　　本件事業の施行に伴う工事は，平成１０年３月２７日に完了し，本件事業　　　に関する県の補助金支出は本件支出⑥により完了した。第３　本案前の答弁に関する争点及び争点に対する当事者の主張　１　訴えの利益（差止請求について）　　（控訴人知事の主張）　　本件事業は既に完了しているから，差止請求は，差し止めを求める対象が存　在せず，訴えの利益を欠くため不適法であり，却下されるべきである。（被控訴人らの主張）　訴えの利益を欠くとの主張は争う。２　監査請求前置一監査請求期間徒過についての正当な理由（本件支出①に関す　る控訴人知事に対する損害賠償請求権不行使の違法確認及び控訴人大田に対す　る損害賠償代位請求について）　（控訴人らの主張）　本件支出①については，公金支出がなされた日から１年の監査請求期間を徒　過して監査請求がなされている。　本件補助金支出に関する公文書は，平成４年７月１日施行の沖縄県情報公開　条例の規定する開示対象文書であり，事柄の性質上何ら秘匿すべき事項でもな　いから，県の担当部署に直接問い合わせることによっても知り得たものである。　実際，被控訴人らが本件監査請求時に提出した平成７年度支出額，支出年月日　を記載した文書（甲２の４）は，被控訴人らからの照会に対して，県が任意に　回答した内容が記載されている。　　よって，被控訴人らが，本件支出①がなされたことにつき，それを知る方法　は，制度上保障されており，本件事業は平成７年度より以前から継続的に工事　が行われているのであるから，各年度において県の支出がなされていることは　外形的にも明らかであり，被控訴人らは，本件支出①のなされたころには，そ　れを知り得たというべきであって，監査請求期間を徒過したことについて，他　方自治法２４２条２項但書所定の正当な理由は認められず，監査請求前置の要　件を欠き，不適法である。　（被控訴人らの主張）　　被控訴人らが，本件支出①がなされたことにつき，監査請求期間を徒過した　ことには，地方自治法２４２条２項但書所定の正当な理由がある。　本件支出①は，土地改良法に定められた公告・縦覧の計画変更手続を経ずに　なされた違法なものであり，被控訴人らが，当初計画と異なる変更計画の工事　内容の必要費用を具体的に知り得る機会はなく，平成９年１２月に認可された　変更手続において初めてその具体的内容を知り得たというべきである。それま　で，被控訴人らが，変更手続の欠落した「違法な」公金支出を疑うことは，相　当な注意をもってしても著しく困難であり，情報公開条例等によって調査を行　うことは不可能であったといえ，監査請求期間を徒過したことには正当な理由　がある。３　監査請求前置一監査請求後の支出（本件支出③ないし⑥に関する控訴人知事　に対する損害賠償請求権不行使の違法確認及び控訴人大田に対する損害賠償代　位請求について）　（控訴人らの主張）　被控訴人らによる本件監査請求では，①平成８年度以後の工事差止め，②平　成７年度支出額の返還，③完成部分の原状回復か求められており，公金支出に　ついては平成７年度分しか監査請求の対象とされていない。よって，平成８年　度及び平成９年度の支出については，監査請求の対象とされていないから，本　件支出③ないし⑥に関する請求は，監査碍求前置の要件を欠き，不適法である。　　また，本件支出③については，本件訴訟提起（平成８年１１月２５日）前の　支出であって，訴訟係属中の支出ではなく，訴訟における差止請求の対象とさ　れていないから，適法な監査請求を経ておらず，出訴期間も徒過している。　（被控訴人らの主張）　住民訴訟の対象となる行為又は事実は，住民監査請求にかかわる行為若しく　は事実から派生し，又はこれを前提として後続することが必然的に予想される　すべての行為若しくは事実に及ぶものであるところ，被控訴人らのなした本件　監査請求には，平成８年度以降の工事差止めの措置請求があり，これは，差止　めに係る工事に関連する費用，公金の支出の差止めを当然含んでいるものであ　る。　このように，監査請求において，工事の差止めを請求していたところ，住民　　訴訟の提起の前後に，監査請求における差止めに必然的に含まれる公金の支出　が行われてしまった場合には，当該支出を対象として新たに監査請求をする必　要はなく，当該支出を行った者を被告とする損害賠償代位請求を追加提起すれ　ばよいとされている。　よって，本件監査請求後になされた支出に関する請求は，監査請求前置の要　件を満たしており，適法である。４　出訴期間（上記３と同じ各請求について）　（控訴人らの主張）　被控訴人ら主張のとおり，本件監査請求後の支出分について，訴えの追加的　変更によることが認められるとしても，訴えの変更は，新訴の提起に他ならな　いから，出訴期間の定めのあるものは，その出訴期間内に変更の申立てがなさ　れなければならないのが原則であり，その場合の出訴期間は，当該公金支出を　住民が知り得た日から３０日以内と解すべきである。そして，上記２指摘の事　情によれば，被控訴人らは，各支出のなされたころには，それを知り得たとい　うべきである。　　被控訴人らは，本件において，本件支出③及び本件支出④に関する控訴人大　田に対する損害賠償代位請求について平成１０年５月２６日，本件支出⑤及び　本件支出⑥に関する控訴人大田に対する損害賠償代位請求と本件補助金支出に　関する控訴人知事に対する損害賠償請求権不行使の違法確認について平成１４　年１０月２７日に，それぞれ訴えの変更申立書を提出しており，いずれも支出　のなされた日から３０日を経過した後で，出訴期間を経過した後になされたも　のであることは明らかである。　　よって，訴え変更により追加された請求については，出訴期間を徒過したも　ので不適法であり，却下されるべきである。（被控訴人らの主張）　地方自治法２４２条の２第２項所定の出訴期間の定めは，住民訴訟の前置と　される監査請求がなされ，かつ，監査請求の結果通知があった場合，監査によ　る措置を講じる期間が指定された場合，監査委員が監査又は勧告を行わない場　　合等不変期間である出訴期間を明確に知り得ることを前提としている。　監査請求ないし住民訴訟提起後，当初の監査請求の対象事項に関連し，これ　と同一性を有する新たな行為が生じた場合，改めて監査請求をする必要はない　ことからすると．新たな行為については，住民訴訟の出訴期間の始期を確定す　る独立の監査請求が存在しないのであるから，当初の監査請求を前置した住民　訴訟が適法な出訴期間内に提起されていれば，その後，訴えを追加的に変更し　た請求についても，出訴期間を遵守したものとみなすべきである。　本件において，当初提訴の請求は，適法な出訴期間内に提起されたものであ　るから，その後，訴え変更により追加した請求についても，適法というべきで　ある。５　住民訴訟の対象及び違法事由（控訴人知事に対する損害賠償請求権不行使の　違法確認及び控訴人大田に対する損害賠償代位請求について）　（控訴人らの主張）　地方自治法２４２条の２第１項の規定に基づく住民訴訟の対象事項となるの　は，公金支出等のいわゆる財務会計上の行為に限定される。また，地方自治法　における住民訴訟制度は，普通地方公共団体の行政一般の適正を確保すること　を目的とするのではなく，地方公共団体の財務会計の適正を担保することを目　的とする制度であるから，住民訴訟において問題とされる違法事由は専ら地方　公共団体の財務会計の適正を図る観点からの違法事由であり，裁判所が，住民　訴訟においてそれ以外の観点から違法事由の有無を審理・判断することを同法　は予定していないというべきである。　　よって，本件訴訟において，本件事業及び知事の認可行為の違法を問題とし，　　財務会計上の行為以外の原因行為の違法を主張している被控訴人らの本件訴え　　書写，住民訴訟として不適法であり，却下されるべきである。　　（被控訴人らの主張）　　被控訴人らは，本件訴訟において，公金支出等の財務会計上の行為を対象と　　し，その違法性についても，本件事業及びこれに対する知事の認可が違法・無　　効であるため，これを前提とする本件補助金支出が違法であるとして，財務会　　計上の行為自体の違法性を問題としているのであるから，住民訴訟として適法　　である。第４　本案における争点及び争点に関する当事者の主張　１　本件補助金支出が財務会計上違法な行為であるか，否か。　（被控訴人らの主張）　（１）本件事業の実体的違法性　　　　以下に述べるとおり，本件事業は必要性，経済性に欠け，文化財保護法等　　　の法令に違反する違法な事業であるから，そもそも本件事業に補助金を支出　　　することには「公益上の必要」がなく，本件補助金支出は地方自治法２３２　　　条の２に違反し，その支出の根拠を欠く違法な財務会計行為である。　　　ア　本件事業の必要性の欠如　　　　　国頭村においては，農家戸数が減少し，耕作放棄地が増加しており，本　　　　件事業計画で作付け予定とされているサトウキビや国頭村の主要農産物で　　　　あるパイナップルの農業生産量は減少傾向にあるから，耕地面積拡大の必　　　　要性はなく，農家１戸当たりの耕作面積を拡大する必要があるのであれば，　　　　耕作放棄地を活用すれば足りるのであって，本件事業の必要性はない。　　　　また，本件事業の農耕者は，周辺に居住しておらず，耕作，農作物の搬　　　　出のため，徒歩又は自動車交通を利用せざるを得ず，時間的にも経済的に　　　　も負担を伴い，採算性にも影響する上，農作物の状況を継続的に管理する　　　　ことは困難である。しかも，本件農用地には灌漑施設が設置されておらず，　　　　　必要な灌漑用水は給水車などで搬入しなければならず，時間的，経済的負　　　担も大きく，酸性度の高い土壌の改善維持のためには，多大の費用と労力　　を要する。　これらの事情からすると，本件事業の必要性の検討において，本件事業　の対象地の水利その他の自然的環境，社会的環境，経済的環境からみて本　当に必要であるとは認められず，その必要性は合理的根拠を欠くものであ　る。イ　本件事業の経済性の欠如　　土地改良法における経済効果算定においては，すべての効果とすべての　費用を算定して，比較しなければならないが，本件事業においては，以下　のとおり，適正な算定が行われておらず，費用対効果の観点から合理性が　認められない。　（ア）　経済効果算定項目の欠如　　　本件事業計画の経済効果測定の内容を見ると，作物生産効果と維持管　　理費節減効果の２項目しか挙げられていない。作物の播種直後の灌漑費　　用，農耕地から流出する表土の流出防止，沈砂池等の土砂の除去，農地　　への復土，赤土流出防止施設の補修や維持管理費用が計上されていない。　　　また，本件造成農地は，営農農家から数キロメートル離れた山中に位　　置しているため，農耕のための通作交通費用，農業輸送費用等が必要で　　あるが，これらも計上されておらず，本件事業計画の経済効果測定は極　　めて不完全である。（イ）作物生産効果の不当な算定　　　本件事業計画の作物生産効果は，単位面積当たりの収量，作付け面積　　等の根拠がなく，過大に算定されている。（ウ）　維持管理費節減効果の不当な算定　　　本件事業計画の維持管理費節減効果は，算定の根拠が示されておらず，　計画の変更による維持管理費節減効果の変化の説明がなく，農道維持管　理費が計上されていないなど、過小に算定され，極めて悪意的になされ　ている。　　また，「土地改良事業計画変更調査報告書」（甲３５）は，赤土防止　対策の必要性及び沈砂池等防災施設の維持管理徹底の必要性を指摘して　いるが，これらに伴う維持管理費用も算定されていない。ウ　自然環境の破壊等　本件事業は，その対象地及び周辺地域の自然環境が極めて貴重であり，　これに及ぼす影響は重大であると考えられるところ，自然環境に対する配　慮を著しく欠いており，以下の自然環境関連法令等に違反する。（ア）文化財保護法違反　　天然記念物の保存に影響を及ぼす行為をしようとするときは，文化庁　長官の許可を受けなければならないところ（文化財保護法８０条１項），　本件事業がやんばるの天然記念物の保存に影響を及ぼすことは明らかで　あるのに，本件事業について文化庁長官の許可を受けていない。（イ）　絶滅のおそれのある野生動植物の種の保存に関する法律（平成１１年　法律第１６０号による改正前のもの。以下，「種の保存法」という場合，　同改正前のものを指す。）違反　　地方公共団体は，国内希少野生動植物種の生きている個体の捕獲等　（捕獲，採取，殺傷又は損傷）をしようとするときは，あらかじめ環境　庁長官に協議しその同意を得なければならないところ（種の保存法５４　条２項），本件事業について上記の協議がなされていない。（ウ）　人格権，環境権等侵害　　本件事業により，大量の赤土が流出し，珊瑚礁を中心とした海の生態　系を破壊し，沖縄の漁業・観光産業に多大な損害を及ぼしており，県は，　今後，赤土流出防止，沖縄の漁業・観光産業の被害回復のための支出を　　余儀なくされ，県財政が圧迫されることになる。これは，被控訴人ら，　　　県住民の人格権，財産権，環境権，自然享有権に対する現実の差し迫っ　　　た危険，侵害行為である。（２）本件事業における手続的違法性　ア　本件事業の計画変更手続の違法　　（ア）事業主体である市町村が土地改良事業の計画を変更する場合には，省令　　　の定めるところにより，当該市町村の議会の議決を経て必要な事項を定　　　め，都道府県知事の認可を受けなければならない。にもかかわらず，本　　件事業においては，適正な変更手続を欠いたまま，計画変更に係る工事　　　等が実施されたものであって，土地改良法に違反する違法な事業である。　　（イ）特定の事業の存在を前提とする補助金支出については，その交付の対　　　象となる事業が存在すること，その内容に公益性があることが当然の前　　　提とされるが，その公益性の有無の判断に当たっては，当該事業に関連　　　する法規が要求している審査手続を実質的に充足していることが必要で　　　ある。　　　　しかるに，本件補助金支出は，その目的たる事業変更計画手続が不存　　　在であるにもかかわらず支出されたという明白な手続違反がある。本件　　　事業はその計画変更手続に瑕疵があるため，土地改良法上施行を許され　　　ない事業であって，これに対する補助金支出に「公益上の必要」がある　　　といえないことは明らかである。事業の必要性があれば「公益上の必　　　要」があるというものではない。　（ウ）公金の支出は，その公金支出手続自体が違法である場合のほか，当該　　　公金支出の目的ないし根拠となる支出の原因行為（先行行為）が不存在　　　の場合，又は違法・無効である場合にも違法となる。本件事業には，当　　　初計画の内容と異なる計画変更に係る事業を適正な変更手続を経ずに実　　　施した重大かつ明白な違法があり，その瑕疵は財務会計行為の適正な執　　行確保という視点から看過することのできない瑕疵であり，先行行為が　　後行行為の直接の原因と．いえるような密接かつ一体的な関係がある場合　に該当する（本件事業は，国，沖縄県からの補助金の支出が前提となっ　ており，事業の必要性の判定，補助金等の支出と事業効果の算定を実施　すべきことが法定要件として定められている。したがって，先行行為に　明白かつ重大な違法事由がある場合，この先行行為を対象とする財務会　計行為を行う当該職員は，その前提となる原因行為が適法であるか否か　を検討し，本件事業につき上記のような違法がある場合には補助金を支　出してはならないという財務会計法規上の義務を負っていたものである　から，本件補助金支出は財務会計上違法である。また，本件補助金の中　には土地改良法１２６条が定める国の補助金も含まれていたから，補助　金等に係る予算の執行の適正化に関する法律（以下「補助金適正化法」　という。）の適用も受けると解すべきところ，同法３粂は「法令の定め　及び補助金等の交付の目的又は間接補助金等の交付若しくは融通の目的　に従って誠実に補助事業等又は間接補助事業等を行う」ことを求めてお　り，さらに，同法４条は「他の法律又はこれに基く命令若しくはこれを　実施するための命令に特別の定め」があるときはこれをも遵守すべきこ　とを求めている。そして，本件補助金は土地改良法に基づく土地改良事　業に関する公金支出であるところ，同法は支出対象事業に対する公金支　出を適法ならしめる要件（事業計画・変更計画の策定手続等）を厳格に　定めているから，県が本件補助金支出に当たって，支出対象事業が土地　改良法所定の変更計画手続を適法・有効に履践しているかなどをチェッ　クすべき法的義務があったことは明らかである。（エ）　なお，この本件補助金支出の違法性は，事後的に変更手続を実施したと　しても治癒されるべきものではない。すなわち，土地改良法が定める土　地改良事業の計画変更手続は，その適否の審査及び認可の後に変更工事　　を実施し，これに必要な費用負担もなされることが当然の前提となって　　おり，過去に実行した工事，それに関する違法支出の事実を事後的に承　　認することを容認するものではない。　仮に，事後的な承認により，瑕疵の治癒が可能であるとしても，瑕疵　　が治癒されるには，変更工事を含む新たな計画変更手続が適法有効にな　　され，既にされた公金支出等の瑕疵を明示的に認めた上で，これを是正　　する新たな財務支出承認行為がなされなければならない。しかし，本件　　における，計画変更の各手続は，以下のとおり，著しい手続瑕疵がある　　ため違法であり，過去の違法な公金支出を治癒するに足りる手続がなさ　　れたとはいえない。Ａ　第１回計画変更手続の瑕疵　　　第１回計画変更手続は，本件訴訟提起後，被控訴人らが計画変更手　続の必要性を指摘した後に慌ててなされたものであり，計画変更手続　の必要書顆である「団体営土地改良事業変更計画書」（甲３６の４）　には変更内容が記載された図面の添付がなく，知事が詳細な審査を行　う際の基礎資料となるべき専門技術者による「土地改良事業計画変更　調査報告書」（甲３５）は，わずか１日で作成され，変更の理由，必　要性，費用対効果の算出根拠等の調査及び吟味がなされたとは到底認　められない杜撰なものである。　　よって，第１回計画変更手続は適正になされたとは認め難い重大な　瑕疵があり，それを看過してなされた知事による変更計画の認可は，　不存在又は違法というべきものである。Ｂ　第２回計画変更手続の瑕疵　　第２回計画変更手続は，第１回計画変更手続と同様，本件訴訟にお　いて，手続の必要性に気付き，事業完了間近になって慌てて開始され　たものであり，公告された「土地改良事業計画変更概要書」（乙１６　の２）は，第１回計画変更手続のものをほとんど引き写したものであ　り，専門技術者による調査においても，現地を調査することなく，計　画変更に係る必要性，費用対効果の算出根拠等の吟味がなされたとは　認め難く，誤記，記入漏れ等形式的不備もあるなど杜撰なものである。　　よって，第２回計画変更手続は，適正になされたとは認め難い重大　　な瑕疵があり，それを看過してなされた知事による変更計画の認可は，　　不存在又は無効というべきものである。イ　環境影響事前評価（環境アセスメント）の欠如による手続違反（ア）土地改良法は，土地改良事業計画決定に際して，同法８条４項１号の政　　令で定める必要性，技術的可能性，経済性の検討を要請しており，その　　趣旨として，これらの要件を検討するに当たり，当然に現地の実態把握　　等について事前の調査，予測，評価を要求するものである。そして，同　　法では，基本的要件のうちでも最も基本的な要件の１つである「必要　　性」の検討項目として，社会的経済的環境とともに「自然的環境上」の　　検討を明確に掲げているが，これは土地改良事業計画の基本的要件の検　　討において，自然的環境を対象とした環境アセスメントの実施を当然に　　予定しているものと解すべきである。　　　本件事業の対象地とその周辺地域の自然環境は，極めて貴重であり，　　慎重に保全されるべきものであるところ，本件事業がこれに及ぼす影響　　は重大であると考えられる。ところが，本件事業に関しては，当初計画　　においても，計画変更手続に際しても，当該事業対象土地の自然生態系　　調査，天然記念物，国内希少野生動植物に関する生息調査等はいずれも　　実施されず，合理的根拠のないまま必要性及び相当性の判断が懇意的に　　なされた。　（イ）したがって，本件事業は土地改良法に違反した違法なものであり，こ　　れに対する本件補助金支出は財務会計上違法である。（控訴人らの主張）（１）本件事業の実体的違法性について　以下に述べるとおり，本件事業は，必要性，経済性を有する公益的な事業　であって，文化財保護法等の法令に違反する内容のものではないから，本件　事業に対する補助金支出は「公益上の必要」がある。　ア　本件事業の必要性について　　　国頭村における本件事業計画作成当時（昭和５５年当時），１戸当たり　　平均経営耕地面積は０．８４ヘクタールであり，耕地面積の狭隘さと零細　　な農業規模が国頭村における農業の生産性の向上，農業総生産の増大を阻　　害し，農業構造め改善を阻んでいた。　　　よって，本件事業により農用地を造成し，耕地面積を集約的に拡大する　　ことは，農業の生産性の向上，農業総生産の増大，農業生産の選択的拡大，　　農業構造の改善に資するので，必要性の要件は十分満たす。　　　耕作放棄地では，その耕作地自体が狭い土地であるし，しかも点在して　　いることから，耕作放棄地の利用によって農用地造成の代替はできない。　イ　本件事業の経済性について　　　経済効果測定は，通達により具体的な測定項目，測定方法が定められて　　おり，本件事業計画においても，これに従って適正に測定されており，そ　　の結果，効果を費用で除した投資効率は１を超えている。　　　農用地造成では，被控訴人ら指摘の点は測定を要しないことになってい　　る。灌漑費用，土壌流出防止対策は通常のほ場管理としての性質を有する　　ので，個別的な効果算定の対象とはならない。沈砂池の土砂上げ等管理は，　　営農行為の一環として位置付けられ，赤土流出防止のためのススキマルチ　　及び植生工の実施は，造成が完成してから作付けするまでの間のものでほ　　場を耕作することで畑にすきこまれるので，維持管理費の計上は要しない。　　　作物生産効果は，適切に算定されている。単位面積当たり収量は，マン　　ゴーを除いて，沖縄総合事務局農林水産部統計情報課編集の園芸・工芸展　　作物市町村別統計書により算定されており，マンゴーは，沖縄県農林水産　　部作成の果樹栽培要領の数値を参考に単収見込みとして算定されたもので　　ある。　　土地改良事業計画及び変更計画における営農計画（経済効果測定）につ　　いては，国頭村策定の「国頭村農業振興地域整備計画書」，「国頭村農業　　生産総合計画書」及び国頭村農業協同組合作成の「地域農業振興計画書」　　を基に地域農業振興を図る観点から総合的に判断して計画されている。　ウ　自然環境関連法令等について　（ア）　文化財保護法違反　　　本件事業について，文化財保護法８０条１項の許可は受けていないが，　　本件事業は，事業規模，事業面積等から，同条項但書に規定される「影　　　響が軽微である場合」に該当するから文化庁長官の許可を得る必要はな　　　く，同法違反はない。　（イ）　種の保存法について　　　　本件事業は農用地開発事業であり，「生きている個体の捕獲等をしよ　　　うとするとき」に該当しないから，本件事業に，種の保存法５４条２項　　の適用はなく，環境庁長官との協議等を経ていないことは違法ではない。　（ウ）　人格権，環境権について　　　被控訴人らの主張する環境権，自然享有権は現行法上法的権利として　　　承認されておらず，現実の差し迫った危険もない。また，被控訴人らは，　　本件事業の実施地域である国頭村以外の住人であり，被控訴人らの人格　　　権，財産権侵害が問題になることはない。（２）本件事業の手続的違法性について　ア　本件事業の計画変更手続について　（ア）　土地改良事業においては，計画と現実の施工との間に若干の異同を生ず　ることは不可避であり，常に工事実施とその代金支払より事前に計画変　更の認可甲変更手続を要求することは，事業の遂行に重大な支障を与え　るもので，非現実的である。　　土地改良法９６条の３第１項は，常に計画変更についての法定手続を　事前に行うことを要求しているのではなく，計画変更の内容等に応じて，　事後的に変更手続を行うことをも許容していると解すべきである。（イ）たとえ，事前に変更手続が必要であるとしても，事後的に変更手続を　行った時点で手続的瑕疵は治癒され，適法となった。また，専門技術者　による当該報告書は，すべて適正に作成されたものであり，短期間に作　　成されたものではあるが，変更手続に先行して農用地開発事業実施要綱　・要領に基づく審査を経ていたもので，法律上の調査，検討事項につい　ても十分な検討がなされていたことから，その内容については何ら問題　はない。２回の変更計画のいずれについても，土地改良法の定める実体　的要件（同法施行令２条１項）を充足していることは明らかである。本　件補助金交付時には，当初計画の認可又はその後の２回の変更計画の認　可が有効に存在していたのであるから，仮に計画変更に手続的瑕疵があ　ったとしても，本件補助金支出の「公益上の必要」を否定する理由とは　ならない。（ウ）　仮に，本件事業計画の変更につき事前に変更手続を経なかったという　違法があるとしても，それは，変更手続に瑕疵があったに過ぎず，それ　によって本件事業が全体として違法になるわけではないし，当然に本件　補助金支出が財務会計上の義務に違反する違法なものになるということ　もできない。地方公共団体がある事業を遂行する際には極めて多岐にわ　たる法令が関係してくるが，その事業遂行の過程のひとこまに何らかの　法令違反の事由があったとしても，それがあるからといって，事業全体　をとらえてそれが違法であるということにはならない。特に本件におい　ては，行政実務上，事後に変更手続を行うことも許容されていると解す　る見解には充分な根拠があるのであるから，事前に計画変更の手続をと　らなかったことが，少なくとも補助金交付を違法ならしめるような明白　な瑕疵にあたるといえないことは明らかである。（エ）　地方公共団体による禰助金の交付を規制する法律としては，地方自治法　　２３２条の２のみであるから，同条にいう「公益上の必要性」があるか　　否かによって補助金交付の適否が決せられるべきものである。そして，　　本件事業は，当初計画のみならず変更後の計画についても，公益上の必　　要性は十分に認められるものであって，仮に事業計画の変更に際して何　　らかの手続上の瑕疵があったとしても，本件事業に補助金を支出するに　　ついての「公益上の必要性」が左右されるものではない。　（オ）　地方自治法上の住民訴訟制度は，地方自治体職員の違法な財務会計行　為を防止し，是正し，あるいはそれにより地方公共団体に生じた損失を　補填させることにより，地方財務行政の適正な運営に資することを目的　　とする制度であって，地方行政一般の非違を対象とするものではない。　たとえ財務会計上の行為に先行する原因行為に違法事由が存する場合で　あっても，財務会計上の行為を捉えて損害賠償請求を問うことができる　のは，その原因行為を前提としてなされた当該職員の財務会計行為自体　　が財務会計法規上の義務に違反する違法なものであるときに限られる。　先行行為の違法が後行の財務会計上の行為に影響を及ぼすのは，処分が　　著しく合理性を欠き，そのためこれに予算執行の適正確保の見地から看　過し得ない瑕疵が存する場合に限られる。本件では，本件事業の認可行　　為について，処分が著しく合理性を欠き予算執行の適正確保の見地から　　看過し得ない瑕疵が存しないことは明らかである。イ　環境影響事前評価（環境アセスメント）について　　土地改良法は，環境アセスメントを義務付けたものではない。沖縄県で　　は，平成４年９月１８日，沖縄県環境影響評価規程（沖縄県告示７６３　　号）を決定して告示しているが，この規程によれば，土地改良法に規定す　　　る土地改良事業としての農用地の造成については，地区面積１００ヘクタ　　ール以上のものに限って，環境影響事前評価が要求されており，本件事業　　は，この規程によっても対象事業とならない小規模のものである。　　　よって，環境影響事前評価を経ていないからといって違法の問題が生じ　　　る余地はない。２　控訴人大田の責任について　（被控訴人らの主張）（１）控訴人大田は，本件事業及びこれに対する知事の認可が違法であり，した　がって，本件事業に関する公金支出が違法であることを知り，又は過失によ　り知らずに本件補助金支出を行って県に同額の損害を与えたのであるから，　　県に対して損害を賠償する責任がある。（２）控訴人らは，当審において，本件補助金支出がいずれも農林総務課長の専　　決によりされたとの主張をするけれども，控訴人らの同主張は，「自白の撤　　回」に当たり許されない。すなわち，被控訴人らは，当初から，当時の県知　　事として控訴人大田が自ら本件補助金支出を行ったと主張していたのに対し，　　控訴人らは，「認める」と認否していたのであって，農林稔務課長の専決に　　より本件補助金支出がされたとの控訴人らの主張は，上記認否と両立し得な　　い主張であるから，自白の撤回に当たるか，少なくとも，時機に後れた攻撃　　防御方法であって許されない。控訴人らは，被控訴人らが「専決でない」こ　　とについて主張立証責任を負うと主張するが，それは誤りであって，「専決　　であること」の主張立証責任は控訴人らの側にある。　　なお，仮に，本件補助金支出が農林総務課長の専決によりされたものであ　　るとしても，控訴人大田は，本件事業に実体的又は手続的違法が存在するこ　　と，したがって，本件事業に補助金を支出することが財務会計上違法である　　ことを当然認識していたか，又は容易に認識できたはずであるから，専決権　　者が本件補助金支出を行わないよう指揮監督し，もって専決権者による財務　　会計上の違法行為を阻止すべき指揮監督上の義務を負っていた。にもかかわ　　らず，控訴人大田は，専決権者による違法な財務会計上の行為を阻止しなか　　ったものであるから，少なくとも過失による損害賠償責任を負う。　（控訴人らの主張）（１）控訴人大田自身の本件補助金支出に関する故意過失の主張については否認　ないし争う。本件事業が認可されたのは，昭和６１年２月７日であり，同事　業を認可したのは，控訴人大田の前任の県知事である西銘順治である。後任　者である控訴人大田は，既に実行されている事業に対して補助金を支出する　に当たり，適法なものとして支出しているから当然故意はなく，前任者が行　ったすべての事業を見直して再審査した後でなければ公金を支出してはなら　ないというのは現実離れした話あるから過失もない。（２）本件補助金支出（補助金交付決定及び支出命令）は，いずれも農林総務課　　長の専決事項としてされたものである。また，本件事業の計画変更の認可も　　農林総務課長の専決事項としてされたものである。したがって，控訴人大田　　は，本件事業の認可に関しても，本件補助金支出に関しても，具体的な処分　　をしたことはない。このような場合には，地方公共団体の長等の賠償責任は，　　補助職員が財務会計上の違法行為を阻止すべき指揮監督上の義務に違反し故　　意又は過失により当該補助職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止し　　なかったときに限って認められるものであるところ，控訴人大田には指揮監　　督上の義務違反はないし，故意過失もない。３　損害の有無及び額　（被控訴人らの主張）　本件では，本件事業に補助金を支出する行為そのものが違法である。本来支　出してはならない補助金を支出し，県の財産を流出させたのであるから，その　支出時点において，支出額相当の現実の損害が県に発生した。　　（控訴人らの主張）　　　本件補助金支出により県に損害が生じたとの主張は否認ないし争う。第５　本案前の争点に対する裁判所の判断　１　差止請求について　　　前記第２の２の前提事実（６）記載のとおり，本件事業は，平成１０年３月２７　　日にすべて完了し，本件事業に関する県の国頭村に対する補助金支出も，同１　　０年５月１５日に支出された６２４万７０００円をもって完了したるものであ　　る（当事者間に争いがない。）。　　　よって，被控訴人らが，控訴人知事に対し，本件事業に関する公金支出等の　　差止めを求める訴えは，訴えの利益を欠くことが明らかであり，不適法という　　べきである。　２　本件支出（訓こ関する監査請求期間徒過について　　　前記第２の２の前提事実（３汲び（４）記載のとおり，被控訴人らは，本件支出① 　　がなされた日から１年の監査請求期間が経過後，本件監査請求をしているとこ　　ろ，このような監査請求期間の徒過について，地方自治法２４２条２項但書所　　定の正当な理由が認められるか否かが問題となる。　　　地方自治法において，監査請求に期間制限が設けられた趣旨は，住民訴訟が　　提訴者の個人的権利や利益と関係なく提起できる客観訴訟であり，普通地方公　　共団体の執行機関，職員の財務会計上の行為が，いつまでも監査請求ないし住　　民訴訟の対象となり得るとすると，当該行為の法的安定性を損なうことにある。　　そして，同法２４２条２項但書は，当該行為が秘密裡になされ，１年を経過し　　てから初めて明らかになったような場合等にまで上記の趣旨を貫くのは相当で　　はないことから定められたものであって，ここにいう正当な理由の有無は，普　　通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査したときに客観的にみて当　　該行為を知ることができたか，また，当該行為を知ることができたと解される　　　時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断すべきものである。　　　そして，当該行為が秘密裡になされた場合に限らず，普通地方公共団体の住民　　　が相当の注意力をもって調査を尽くしても客観的にみて監査請求をするに足り　　　る程度に当該行為の存在又は内容を知ることができなかった場合も同様に，特　　　段の事情のない限り，普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査す　　　れば客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内容を知　　　ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をした場合には，正　　　当な理．由があると解すべきである（以上につき，最高裁判所昭和６３年４月２　　２日第２小法廷判決・裁判集民事１５４号５７頁，同平成１４年９月１２日第　１小法廷判決・民集５６巻７号１４８１頁参照）。　　そこで検討するに，本件事業は，昭和６１年２月７日，県知事により認可さ　　　れ，その後，国頭村において事業施行に伴う工事がなされていたことは外形的　　　に明らかであり，県による補助事業として，県から国頭村に対する補助金が支　　　出されることも上記認可手続において縦覧に供された計画書等から明らかであ　　　ったところ，被控訴人らが本件監査請求時に提出した平成７年度支出額，支出　　　年月日を記載した文書（甲２の４）によれば，平成８年１０月２日，県農林水　　　産部農地建設課は，被控訴人らによる問い合わせに対して，平成７年度の支出　　　額が１２６４万９０００円，支出年月日は第１回が平成７年５月２４日，第２　　　回が同年８月２５日であることを任意に回答するなどの対応をとっていること　　　が認められる。これによりすれば，県の住民は，県情報公開条例によって本件補　　　助金支出に関する公文書の開示を求めたり，県に問い合わせることなどによっ　　　て，本件支出①がなされた後，さほど間をおかずして，本件補助金支出の概要　　　を知り得たというべきである。そして，被控訴人らは，本件監査請求において，　　　前記前提事実（４）記載のとおり，本件事業が土地改良法の必要性等の基本要件を　　　欠き，自然破壊のため文化財保護法等にも反するなどとして，その違法性を主　　　張していることからすると，具体的公金支出行為が明らかになって初めてその　　　違法性を認識し得たというわけではなく，具体的公金支出行為を特定して監査　　　請求をするにしても，当該公金支出後，さほど間をおかずして，客観的にみて　　　監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内容を知ることが可能とな　　　ったというべきであり，被控訴人らが，本件支出①がなされて１年１か月を経　　　過した後に，本件監査請求をしたことについて，正当な理由があるとは認めら　　　れない。　　この点，被控訴人らは，本件補助金支出が，土地改良法に定められた公告・　　　縦覧の計画変更手続を経ずになされており，被控訴人らが，当初計画と異なる　　　工事内容の必要費用を具体的に知り得たのは平成９年１２月に認可された計画　　　変更手続においてであり，それまでは，変更手続の欠落した違法な公金支出が　　　なされたことを知り得なかったと主張する。しかし，被控訴人ちによる本件監　　　査請求は，上記のとおり，本件事業が必要性等土地改良法の基本要件を欠き，　　自然破壊のため文化財保護法等にも反するなどと主張してなされたものであっ　　　て，変更手続の欠落による本件補助金支出の違法を主張していたわけではない　　　から，計画変更の手続によって工事内容の必要費用が具体的に明らかにされて　　　いなかったからといって，被控訴人らが上記と同様の違法を主張して監査請求　　をすることが妨げられるものではなく，監査請求期間を徒過したことに正当な　　理由があるということはできない。　そうすると，被控訴人らが，控訴人知事が控訴人大田に対する不法行為に基　づく損害賠償請求権等の行使を怠っていることの違法確認を求める訴え及び控　訴人大田に対してする損害賠償代位請求のうち，平成７年８月２５日にした３　６４万８０００円の支出に係る分については，監査請求期間の徒過について，　地方自治法２４２条２項但書所定の正当な理由が認められないから，適法な監　査請求の前置を欠くことになり，不適法というべきである。３　監査請求手続中及びその後になされた支出に関する監査請求前置の要件充足　について　住民訴訟を提起するには，当該訴訟の請求と同一の事項について監査請求を　　経ていることが必要であるが，その請求が同一であるとして住民訴訟の対象と　　なる範囲は，監査請求に係る行為若しくは事実から派生し，又はこれを前提と　　して後続することが必然的に予測されるすべての行為若しくは事実に及ぶと解　　すべきである。　本件において，前記前提事実（４）記載のとおり，被控訴人らは，本件事業が土　　地改良法の必要性等の要件を欠くなどと主張して，平成８年度以後の工事差止　　め，同７年度支出額の返還及び完成部分の原状回復等を知事に勧告することを　　求める本件監査請求をしており，当該監査請求中及びその後の本件事業に関す　　る補助金の支出は，本件監査請求の対象となった本件事業に関する工事や支出　　等から派生し，又はこれを前提として後続することが必然的に予測される行為　　といえるから，当該監査請求をもって，監査請求手続中及びその後に支出され　　た本件支出③ないし⑥に関する損害賠償請求権不行使の違法確認及び損害賠償　　代位請求についても，監査請求前置の要件を満たしていると認めるのが相当で　　ある。　控訴人らは，平成８年度及び平成９年度の支出について，本件監査請求の対　　象とされていないから，本件支出③ないし⑥に関する上記請求が監査請求前置　　の要件を欠き不適法であると主張する。　しかし，上記説示のとおり，監査請求の対象となった事業に関する工事や支　　出等から派生し又はこれを前提として後続することが必然的に予測される行為　　に関して，改めて監査請求前置を求める必要性が乏しいことは明らかであるか　　ら，控訴人らの主張は採用できない。　また，控訴人らは，本件支出③について，本件訴訟提起前の支出であって訴　　訟係属中の支出ではなく，訴訟における差止請求の対象とされていないから，　　同支出に関する訴えが適法な監査請求を経ていないと主張する。　しかし，本件支出③は，平成８年度以後の工事差止め等を知事に勧告するこ　とを求める本件監査請求の手続中に支出されたものであり，これに関する損害　賠償請求権不行使の違法確認及び損害賠償代位請求が，本件監査請求に含まれ　るものと解すべきことは明らかであり，この点に関する控訴人らの主張も採用　できない。ただし，本件支出③が，本件訴訟提起前の支出であって訴訟におけ　る差止請求の対象とされていないことによる出訴期間の制限の問題については，　後述するとおりである。４　訴え変更により追加された各請求の出訴期間の要件充足について　前記第２の２の前提事実（５）記載のとおり，被控訴人らは，監査請求手続中及　びその後になされた県の補助金の支出に関し，訴えの追加的変更により，控訴　人知事の損害賠償請求権不行使の違法確認及び控訴人大田に対する損害賠償代　位請求を提起している。　　訴えの追加的変更は，変更後の追加された新請求については，新たな訴えの　提起に他ならないから，その新請求について出訴期間が遵守されているか否か　は，原則として，訴えの変更時を基準とすべきものである。しかし，変更後の　新請求と変更前の旧請求との間に訴訟物の同一性が認められる場合，又は両者　の関係からして，出訴期間の遵守の点において，変更後の新請求に係る訴えを　旧請求の提訴の時に提起したものと同視し得る特段の事情がある場合には，例　外的に旧請求の訴えの時に新請求の訴えの提起があったものとみなすことによ　り，出訴期間の遵守に欠ける点がないと認めるのが相当である。　　これを本件についてみると，本件事業に関する公金支出の差止め及び既にな　された平成７年度支出分に関する損害賠償代位請求と，本件訴訟提起後になさ　れた本件支出④ないし⑥に関する損害賠償代位請求及びその不行使の違法確認　とは，同じ違法主張を前提とするもので，その中心的な争点を共通とし，公金　支出の事前差止請求と公金支出後の損害賠償代位請求等は，密接不可分の関係　にあり，差止めを求められている公金が支出された場合，これに関して損害賠　償代位請求等がなされるであろうことは当然に予測されるものといえる。また，　　被告についても，当初提訴の時から，控訴人知事と控訴人大田を相手方とする　　ものであり，変更後の新請求においても，両名を被告としており，差止請求を　　維持しつつ，当初から提訴されていた損害賠償代位請求（附帯請求を含む。）　　の金額が変更され，これに伴う不行使の違法確認が追加されたにすぎない。　そうすると，本件においては，本件支出④ないし⑥に関する変更後の新請求　　に係る訴えを旧請求の訴えの提起の時になされたものと同視し；出訴期間の遵　　守において欠けるところがないと解すべき特段の事情があるものというべきで　　ある。　　ただし，本件支出③に関しては，前記前提事実（３）ないし（５）記載のとおり，訴　　状においてこの支出に関する損害賠償代位請求が提起されておらず，また，本　　件訴訟提起（平成８年１１月２５日）前に，本件監査請求手続中の平成８年１　　０月４日に既に支出されたものであるから，本件訴訟における差止請求の対象　　に含まれないことも客観的に明らかである。そうすると，本件支出③に関しては，本件監査請求後，適法な出訴期間の範囲内に何らの訴訟も提起されていないのであるから，本件支出④ないし⑥と同様に，変更後の新請求に係る訴えを旧訴の提起の時になされたものと同視することは困難であり，本件支出③に関する訴えは，出訴期間を遵守しておらず，不適法といわなければならない。　被控訴人らは，当初の監査請求を前置した住民訴訟が適法な．出訴期間内に提起されていれば，その後，訴えを追加的に変更した請求についても，出訴期間を遵守したものとみなすべきであると主張する。　しかし，本件支出③に関しては，前記のとおり，訴状において損害賠償代位請求が提起されておらず，また，差止請求の対象にも含まれないのであるから，適法な出訴期間内に提起された訴訟がなく，上記主張自体失当といえる。仮に，被控訴人らにおいて，平成８年度以後の工事差止請求に本件支出③に関する損害賠償代位請求等を含める意思であったとしても，客観的にみて提訴が可能であった同請求を（被控訴人らにおいて，本件補助金支出の内容を知り得たこと　は，前述したとおりである。），訴状において提起していないことは明らかで　あるから，上記主観的意思が前記判断に影響を及ぼすものではない。　５　住民訴訟の対象及び違法事由について　　控訴人らは，住民訴訟において問題とされる違法は専ら地方公共団体の財務　会計の適正を図る観点からの違法に限られ，裁判所が，住民訴訟においてそれ　以外の観点から違法事由の有無を審理・判断することを地方自治法は予定して　いない旨主張して，被控訴人らが本件事業及び知事の認可行為の違法を問題と　　していることを，財務会計上の行為以外の原因行為の違法に該当するとして，　　住民訴訟として不適法であると主張する。　　　しかし，被控訴人らは，本件訴訟において，財務会計上の行為である本件補　　助金支出が違法であると主張しているのであって，その前提として本件事業の　　違法を主張しているに過ぎず，本件事業における違法（土地改良法等の関連法　　令違反）それ自体が住民訴訟の対象となる違法行為に当たると主張しているわ　　けではない。裁判所における審理・判断の対象も，本件補助金支出が財務会計　　上違法な行為であるか否かであって，本件事業における違法行為の有無及び内　　容は，それを前提として当該職員が財務会計法規上いかなる義務を負うかとい　　う観点から検討されるべき事柄であるから，これについて審理・判断すること　　を地方自治法が予定していないということはできず，控訴人らの上記主張は採　　用することができない。第６　本案に関する争点に対する裁判所の判断１　証拠（甲１，甲２（枝番号を含む。以下同じ。）ないし７，甲９ないし１７，　甲１９ないし４４，甲５６，甲５．７，甲５９，甲６１，乙１ないし１１，乙１３　ないし２１，乙２３ないし２７，乙３ｑないし３４，被控訴人平良克之，証人仲　村勝，同玉城貢，同本原康太郎，平成１２年９月２９日実施の検証結果）及び弁　　論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。　（１）やんばる地域の自然環境　国頭村は，沖縄本島の最北端，北緯２６度，東経１２８度付近に位置し，東札大宜味村と隣接しており，これら沖縄県北部地域の最北部三村，国頭村，東村，大宜味村にまたがる山岳地域を通称やんばる（山原）という。　やんばるは，イタジイを主とする亜熱帯常緑広葉樹に覆われており，その土壌は国頭マージと呼ばれる赤土である。　やんばるには，沖縄本島最高峰の与那覇岳（４９８メートル），西銘岳（４２０メートル），伊湯岳（４４６メートル）などの大小幾多の山々が中央部を縦走して連なり，海岸近くまで丘陵地となっている。山々には無数の沢が流れ，大小の多くの河川となって海に注いでいるが，河川勾配が急峻で，蹄路面積が短い河川が多く，そのため渓流が複雑な地形を形作り，亜熱帯の渓流に特徴的な渓流植物群落が発達している。これらの植物は各々渓流により隔離され，固有種の分化が多い。　やんばるの年間降雨量は，与那覇岳山頂付近では３０００ミリメートルを超えるなどの多雨地域であり，大量の雨水をスポンジのように吸収して貯えるイタジイの自然林が，県民の水瓶，生活用水の供給源として極めて重要な機能を果たしてきた。　やんばるには，多くの固有種が分布生息しており，文化財保護法たよる天然記念物，種の保存法・同法施行令１７条所定の希少動植物種，環境庁編日本版レッドデータブック「日本の絶滅のおそれのある野生生物」掲載の絶滅危慎種・危急種・希少種が多数見られ，やんばるは，その種の多様性，希少性という点で国際的に有名であり，「東洋のガラパゴス」ともいわれている。　やんばるにだけ生息する動植物は，現在判明しているものだけで１９２種に及び，これらの生物を育んできたのが，イタジイを主とする亜熱帯常緑広葉樹林である。イタジイの森は，そこに生息する生き物たちを台風や冬の北風，潮風から守り，夏の強い日差しを和らげ，これら希少動植物の生息に最通な温暖湿潤で安定した環境を保つ役割を果たしてきた。　やんばるの固有種の代表例といえるのは－①「ヤンバルクイナ」国指定天　然記念物，種の保存法希少野生動植物種に指定され，絶滅危慎種である。世　界中でやんばるのみに生息する。飛翔力のないこの鳥は，木立の密度が高く，　樹冠が鬱閉し，林床にも植物が密に生息する沢や谷沿いに生息し，明るいと　ころには稀にしか現れないといわれている。②「ノグチゲラ」国指定特別天　然記念物，種の保存法の希少野生動植物種に指定され，絶滅危倶種である。　世界中でやんばるの原生的自然林の中だけで生息する．一属一種のキツツキで，　営巣適木は樹齢５０年以上のイタジイの大木や老木で，傾斜した部分（地表　に対し６０から７５度）を巣として利用し，同じ巣は再度使用しないなど多　くの条件がある。生息数がわずか９０羽前後（１９９０年時点）と推定され　ており，個体群を維持できるかどうか危倶されている。③「ヤンパルテナガ　コガネ」国指定天然記念物，種の保存法の希少野生動植物種に指定され，絶　滅危倶種である。日本最大の甲虫類で，やんばるの自然林だけに生息し，学　術上は「生きている化石」の一つとされている。幼虫は老木や古木のウロ　（樹洞）の中の腐食土を食べて成長する。やんばるの開発に伴い，ウロのあ　る古木が急速に失われている現在，絶滅が最も心配されている種である。④ 　「オキナワトゲネズミ」やんばるのみに生息する固有亜種で，学術的に貴重　な動物とされている。国指定天然記念物，危急種。⑤「リュウキユウヤマガ　メ」やんばる，久米島，渡嘉敷島だけに生息する固有亜種。国指定天然記念　物，危急種。⑥「ホントウアカヒゲ」沖縄本島と慶良問諸島に生息する固有　亜種の留鳥。国指定天然記念物，種の保存法希少野生動植物種，危急種一で　ある。（２）団体営農地開発事業の実施の手続等　　団体営農地開発事業の実施に当たっては，まず，土地改良法３条に規定す　る資格を有する者からの農地開発事業実施の申請を受けて，市町村の長が開　発予定地域を定め，その地域に関する農地造成事業計画の概要，営農計画の　概要，資金計画の概要等を記載した農地開発基本計画の概要書に，開発予定　の用地調達の可能性等を明らかにした調書を添えて，都道府県知事に基本計　画樹立の申請をし，都道府県知事が基本計画樹立の可否を決定した後，当該　事業の受益者の事業実施の同意等を経て，都道府県知事が基本計画案を作成　する。この基本計画案は，県の場合，沖縄総合事務局長により，事業の技術　的可能性，経済性，営農計画の合理性等に関する条件の充足の審査を受け，　その承認を受けると，県知事より市町村の長に送付され，市町村の長は，事　業の受益者と事業実施につき協議をし，実施することに意見が一致したとき　には，その旨を県知事に報告し，事業主体を定めて，土地改良法上の事業申　請手続を行うこととなる。（３）　補助金交付に関する規定等　ア　国による補助　　農用地開発事業実施要綱（乙１１）において，国が農地開発事業に対す　　る助成措置として，事業費の負担及び補助をすることが定められ，団体営　　農地開発事業に関しては，農地造成事業等の工事等に要する経費及び事業　　に附帯する事務に必要な経費につき，別に定めるところにより，都道府県　　に対し補助するとされており，本件事業のように，事業主体が市町村の場　　合は，間接補助事業として，県を経由して補助金が交付されることになる。　　　そして，農地開発事業補助金交付要綱（乙３１）において，事業に要す　　る経費に対する補助率が定められており，補助金交付の申請の様式は，① 　　事業の目的，②経費の配分及び事業計画の概要，③事業の完了予定，④収　　支予算書等を示してなすこととされている。また，工事費と事務費との経　　費の配分を変更する場合や，事業内容に一定の変更がある場合には，その　　変更の内容を示して，補助金変更承認の申請を行うこととされている。補　　助金適正化法１２条に基づく状況報告は，各年度毎に事業遂行状況報告書　　として，事業遂行状況及び事業完了予定を示して行い，農林畜水産業関係　補助金等交付規則６条の実績報告書は，補助事業の成果，収支精算を示し　て行う。間接補助事業の場合，これらの申請及び報告等は，都道府県が行　　う。　イ　県による補助・　　　県による補助金の交付については，沖縄県補助金等の交付に関する規則　（乙３２）により，さらに，農地開発事業につヤ、ては土地改良事業等補助　　金交付規程（乙３３）により，市町村等が行う土地改良事業に要する経費　　に補助金を交付する手続等が定められている。これらによれば，補助事業　　の主体となる団体等は，補助事業の内容や経費の配分に一定の変更をしよ　　うとするときは，事業変更承認申請書を知事に提出して，事前にその承認　　を受けることや，知事に対し，補助事業の各年毎の事業遂行状況や，補助　　事業完了後の事業実績を報告することを義務付けられている。（４）国頭村における農業・農村整備計画　　国頭村では，昭和５０年ころから，地域振興の一環として，優良農用地の　確保，農業生産基盤整備等の農業・農村の整備計画の策定を始めた。　　国頭村における農業等の状況は，昭和６１年５月作成の国頭農業振興地域　整備計画書（乙１）によれば，「山地地形からなる本村の自然特性を最大限　に活用して，各産業の振興を強力に推進するには，先ず，農業を中心的産業　としての確立を図りつつ，これと有機的連携のもとでの他産業との総合的，　計画的な開発整備を推進して地域の活性化を求めることが急務となっている。　…優良農用地を確保し，広範な山林原野の開発可能地については，自然の保　護，林業の振興にも配意した調和ある開発整備を推進する。…農業の生産拡　大には，農家の生産意欲を高めるのが肝要であり，‥・遊休地や農用地の有効　利用を図るため農用地利用増進事業等を活用して農用地の集積をはかり，経　営規模の拡大と中核的農家の育成を促進する。」として農業中心の地域振興　の方向性を示し，その地質について，「大部分を国頭れき層が，占めており，別名赤色土ともいわれ，耕作は容易であるが，養分，保水力に乏しく，雨水等により流出し易く，赤土汚濁の要因ともなっている。」と問題点を指摘しつつも，「広範に存在する山林原野の開発可能地を自然環境との調和，林業振興にも十分配慮し，開発整備することにより，優良農用地が形成され，農業生産の向上，規模の拡大を図る。」とされている。　また，本件事業の対象地となった辺野暮地区を含む西岸地区については，「河川流域の狭隘な平坦地で介在する農用地も少なく，山林原野が海岸線まで迫り出しており，そのために農用地は，大部分が山地に広がり，サトウキビを中心にみかん，パインが栽培されており，地形的な制約から全体的には，農業条件に恵まれていない地域であり，基盤整備も遅れている状況である。 …農地の拡大集団化により，農業生産性の向上を図るものとするが，その基本となるべき土地については，広大な山林の開発可能地を農地として有効利用するため，佐手地区の３０ヘクタールの農地造成事業，辺野暮地区の５３ヘクタールの農地造成事業もすでに計画実施されており，ほ場整備，農道，用排水等の農業基盤整備を積極的に推進し，生産性を高め，有利的農業への転換を図る。」とし，国頭村全体の土地基盤について，「山岳地形のために，平坦地の農用地は，一部の地域でしか見られず，ほとんどが狭小であり，又，集落背後の緩傾斜地や山間部を開発した農用地が，小規模で，広範囲に散在しており，このような地形的条件により，土地基盤の整備，農道等の整備も遅れている状況であり，近代的農業を推進するにあたり，有利な農業条件を備えているとはいえない。」と指摘し，西岸地区についても，「平坦な農用地がほとん．ど狭小で，起伏の激しい山林原野が多く，これまでほ場整備は実施されなかった…地形的な条件から，農道等の未整備ヶ所も多く，全般的に土地基盤整備も遅れている状況である。・‥過疎化による遊休農用地も多く，農業離れも目立ち，全般的に農業生産性は低い。」などと問題点を指摘しつつ，今後の方向については，「さとうきびを中心にしてパイン，みかん，野　菜花き等や畜産の複合経営を推進し，広大な面積を有している国有林野を農用地として造成開発して活用することをはじめとし，集落に接する小規模な　ほ場や１００ヘクタール以上もある辺戸地区の大規模なほ場の整備，農業生　産性に重要な農道等を効率的，かつ早急に整備を推進して，農地の拡大，集　団化を図り，農業生産を向上させる。」とされている。　なお，同国頭農業振興地域整備計画書の基礎資料において，国頭村の地域　資源について，「広範な深緑の山林域には，熱帯樹林やヤンパルテナガコガ　ネ，ヤンバルクイナ，ノグチゲラ等貴重な動植物が生息し，自然観察の場を　提供しているとともに林業振興にもー役担っている。…近年，自然保護に対　する関心が高まりつつある中で，亜熱帯地域である特性から本村の森林域は，　今もっとも注目を集めているところである。林道網の整備も年々進み，木材，　林産物等の生産が活発に行われており，又，鳥獣，植物保護地区の設定もな　され，これらの保護等にも務めているところであるが，森林のもつ経済的，　公益的機能が発揮され，両立した有効利用を図る必要がある。ダム建設によ　り湛水面等の出現で山林の様相が大きく変容しており，その景観を観光的利　用と豊富な水量を維持している河川水を農業用水としての活用を図ることが　必要となっているが，諸開発等により赤土汚濁も年々進行しておりその防止　対策も強力に推進しなければならない。」などと問題点が指摘されている。（５）辺野暮地区農地開発事業基本計画　　県が昭和６０年度に作成した本件事業の辺野喜地区農地開発事業基本計画　書（乙２５，以下「基本計画書」という。）の内容は大要以下のとおりであ　る。　ア　目的　　　本地区の属する国頭村は，総面積１９，４５０ヘクタールでその内山林　　原野が９５パーセントを占めており，耕地面積は僅か６９８ヘクタールの　　３．６パーセントである。本地区周辺の農家が自立経営を目指すには経営　耕地面積が小規模なため困難な状態にある。本地域の勅令貸付国有林野を　農地として活用し，経営耕地面積を拡大することにより安定した農業経営　が営めるようにするものである。イ　対象地区の排水状況　　本地区には河川整備された排水路はなく，地区北西から南東方向に向け　て走る尾根を分水界とし，地区北側の辺野暮川と地区南の佐手川にそれぞ　れ自然の沢をったって流下している。ウ　対象地区の道路状況　　本地区のほぼ中央を国道５８号線（佐手）と我地（県道名護から国頭　線）を結ぶ県営林道我地佐手線が縦断しており，本線が本地区と国道及び　県道を連絡する唯一の道路である。又，本線は林道としては整備済である　が，幅員が４メートル（有効３．０メートル）と小さく，本地区の幹線農　道として利用するには，改修の必要がある。尚本地区と国道５８号線（佐　手）の間の約２、２キロメートルについては団体営農道として，国頭村の　改修計画（昭和６３年頃）がある。エ　地域農業の動向　　国頭村における農業人口は，昭和５０年から５５年にかけてわずかでは　あるが増加している。農業戸数の減少は兼業農家が中心で近年のほ場整備　や農地開発等の進展により専業農家は増え，農家の規模拡大のきざしは見　えるが，それでも戸当り平均面積０．８ヘクタールと小さい。オ　受益農家の農業経営改善の構想　　本地区は，基盤整備の立ち遅れから経営規模が小さく農業経営不安定で　あり，労働生産が低く，農業所得が少ないという農業経営の問題点があり，　本地区の造成により農業経営の安定を計り，経営規模の拡大と労働生産性　を高めるために機械化体系に即したほ場を造成することにより経営改善を　図る。　現状の受益農家１３戸は個別経営であり，うち２戸が専業農家で経営耕　地は１、５から２へクタール，うち１戸が第１種兼業農家で経営耕地が５　０アールから１ヘクタール，うち１０戸が第２種兼業農家で，経営耕地は，　９戸が５０アール未満，１戸が５０アールから１ヘクタールとなっている。カ　作付計画　　サトウキビを主として，その更新時期に，大根，ピーマン，カボチャ，　菊などの野菜等を作付し，サトウキビと野菜の輪作体系とする。キ　農地造成計画　　本地区は山谷の発達した起伏の多い急傾斜地となっており，その複雑な　波状地形が造成上大きな制約要因となっている。本地区はサトウキビを対　象作物とするのでこれらの地形条件と営農条件（サトウキビの機械化作業　体系に合致したほ場面が必要である）から連続的に平滑なほ場面の確保が　必要であり，土地利用率の高い改良山成工を造成工法として採用するが，　造成費の経済性も考慮して，一部テラス工法も取り入れる。造成面勾配は　サトウキビの営農体系及び農地保全上の配慮から耕区の短辺方向５度未満，　長辺方向３度未満とする。ク　土壌改良計画　　本地区の土壌はＰＨ（Ｈ２０）４．９から５．１の強酸性土壌でサトウ　キビの適正限界下限がそれを下回っている。本地区ではサトウキビの適正　ＰＨを確保するためＰＨ６．５まで酸性矯正を行うものとする。一方開発　当初のほ場は一般的に地力が低く，リン酸分が不足するので熔リン有機肥　料を施用することにより地力の向上をはかる。ケ　排水計画　　排水計画は，土砂流出防止を考えた排水計画とし，ほ場承水路（草生水　路）の流出水を集水し，沈砂池，砂防ダムへの導水が速やかに行われるよ　う配置する。排水路の断面はそれぞれの水理計算により決定されるが構造　は排水量を安全に流下させ，流出水の侵食に耐え，かつ機械化作業の支障　にならない構造とする。排水経路において，土砂溜桝と沈砂池に流出した　　土砂はほ場に還元する。　コ　侵食（崩壊）防止工　　ほ場侵食防止のため，ほ場承水路（１万２１０５メートル），地区外へ　　の土砂流出防止及び侵食土砂のほ場への還元のため，土砂溜桝（１９０　　個）及び沈砂池（１８個），地区近傍の河川，海岸への土砂流出防止のた　　め，砂防ダム（２基），土砂フトン篭（４基）及び粗朶柵（２２５メート　　ル）を設ける。　サ　事業費及び資金計画　　　事業費は，工事費６億４５５０万円，測量試験費２３００万円，工事雑　　費３１５０万円，地方事務費３１５０万円で，合計７億３１５０万円で，　　その資金計画は，地方事務費を別とした７億円のうち，７５パーセントの　　５億２５００万円を国が，１２．５パーセントの８７５０万円を県が，６．　　２５パーセントの各４３７５万円をそれぞれ市町村及び受益者が負担する。（６）国頭村の本件事業の申請手続　　国頭村は，基本計画書に基づいて，土地改良事業計画概要書（甲２５，以　下「事業計画概要書」という。）を作成し，昭和６０年３月１２日，議会の承　認を求める議案を国頭村議会に提出し，同月１５日，同議会において，原案が　可決され（甲２０），同年１０月１日から同月５日まで，本件事業の施行認可　申請のため公告を行った（甲２１）。　　本件公告を受けて，参加申出をした土地改良法３条の資格者１３名のうち　１２名が国頭村辺野暮の住民であり，１名は名護市の住民であった（甲２２，　２３）。　　国頭村は，昭和６０年１０月１７日，県に対して，本件事業計画について　申請した。　事業計画概要書の内容は，辺野暮地区の地形，土質及び土壌について「本地区は，辺野暮部落の南東部約１．５キロメートル付近に位置し，北西から南東方向向けで標高は，１６７メートルから２３２メートルの急峻な地形である。地区の中央を縦走する林道を尾根とし，両側に傾斜をなしている。土壌統は，屋良統，土性はＬｉｃ，ＰＨ（Ｈ２０）は，４．９から５．１の強酸性である。」と指摘するほか，目的，排水状況（添付の「現況排水系読　図」を含む。）及び道路状況等については，基本計画書と同一であり，事業　計画の要旨を「本事業により農用地造成３２．３ヘクタール（道路工７０８　０メートル（幹線１７２０メートル，支線５３６０メートル）排水工７１４　５メートル，土壌改良工３２．３ヘクタール，防災エー式）を施行する。」　とし，営農計画の概要，計画作付体系，農用地造成のための開墾，土壌改良　等の内容も基本計画書に沿ったものである。費用の概算については，地方事　務費を１０５０万円とするほかは，工事費，測量試験費，工事雑費の合計額　及びその内訳は基本計画書と同一である。効用については，作物生産効果　（４４０６万３０００円）と維持管理費節減効呆（－６００万円）の増加見　込純益（３８０６万３０００円）を基に算出した妥当投資額７億４６９７万　６０００円を総事業費７億３１５０万円で除した投資効果を１、０２として　いる。　事業費の細目及び資金計画書（甲２４）では，事業費の細目は，工事費６　億４５５０万円，測量試験費２３００万円，工事雑費３１５０万円，地方事　務費１０５０万円，合計７億１０５０万円とし，その資金計画は，国庫補助　金５億３０２５万円，県費補助金９０１２万５０００円，地元分担金９０１　２万５０００円とし，地元分担金の内訳は，国頭村負担金４５０６万３００　０円，受益者負担分４５０６万２０００円として，受益者負担分は水源基金　を充てるものとした。（７）県知事の認可手続　県は，昭和６０年１０月１７日の国頭村からの本件事琴の申請を受けて，土地改良事業計画に係る調査結果報告書を作成することとなり，県農林水産部農林建設課の仲村勝（以下「仲村」という。昭和６０年４月同課配属，自然的条件・事業の技術的意見・事業費部分を分担）と，県農林水産部耕地課の新垣昌額によって，調査及び報告書作成がなされ，同年１２月３日，県知事に対して同調査報告書が提出された。　土地改良事業計画調査報告書（甲２６，以下「当初計画調査報告書」という。）の内容は大要以下のとおりである。ア　事業施行の必要性　　必要な理由及びその程度の自然的条件については，本地区は，沖縄本島　の最北端国頭村辺野暮部落の南東部約１．５キロメートルに位置し，標高　１６７メートルから２３２メートルの傾斜地帯である，土壌は国頭マージ　で土壌統は屋良統である，未利用山林原野が９９パーセントを占めており　これらの山林原野を農地造成することにより，農業経営規模の拡大による　中核農家の育成を図る。社会的経済的条件については，本地区は，国頭村　の西部，辺野暮川の南に位置する受益面積５２、９ヘクタール地域である，　本地区周辺農家の農業意欲は盛んであるが，経営耕地面積が小さく自立経　営に支障をきたしている，よって，本事業により農用地の造成をおこない　経営耕地面積を拡大し，農業経営の安定を図る必要がある。不必要な理由　は自然的条件にも社会経済的条件にもない。イ　事業施行の可能性　　可能なる理由の自然的条件については，計画内容は自然的条件にも適合　しており事業施行は可能である。社会経済的条件については，本事業の施　行については，受益者全員１００パーセント（１３人中１３人）の同意が　あり，事業費の地元負担分については，受益者が負担するので事業施行は　可能である。不可能なる理由は自然的条件にも社会経済的条件にもない。ウ　事業主体がこの事業を行うことに対する技術的意見　村の当事業に対する技術的対応は，十分と思慮するが土砂流出対策には　入念な施行計画等に留意する。エ　この事業によって生ずる経済効果　　効用及びその算出基礎は，作物生産効呆，営農労力節減効果，維持管理　費節減効果とも事業計画概要書どおりの数倍であり，事業費の積算におい　ては，県設定の歩掛表及び単価表を使用して算出してある。　　投資効率は１．０２である。オ　この事業施行たよって生ずる施設がある場合，その管理方法に対する技　術的意見　　防災施設は，土砂桝等からの土砂排除を定期的に行う。道排水路施設は，　車両の通行，流出水等に支障をきたさないよう降雨前後の流石等の除去及　び補修を遅滞なく処理すること。カ　事業計画書に記載された事項についての技術的意見　　記載されている事項については妥当である。キ　結論及び勧告　　本事業については，自然的，社会的，経済的条件とも支障がなく，早急　に事業の施行が望まれる。　作成者の１名である仲村は，前記のとおり，主として自然的条件に関する分野を担当していたが，当初計画調査報告書の作成に当たり，本件事業予定地を見分するなどの現地の調査は行わず，基本計画書及び国頭村提出の書類である事業計画概要書，同意書，権利関係調査簿等を資料として，国頭村の申請が基本計画書に基づいてなされているかを書面上検討し，造成勾配等が土地改良の設計基準内にあったことから自然的条件は適応であると判断したものである。また，維持管理費の算出に当たっては，砂防ダムに関し，効用期間中に砂が堆積して除去作業が必要になり，別途維持管理費を要するとい　う点や，赤土対策に閲し，辺野暮地区の土質等の点を特に考慮することなく，　あくまでも全国基準に基づいて判断し，国の土地改良設計基準の指針に従っ　た。そして，走行経費や農産物搬出の経費は生産効果で算入したが，本件事　業により造成される農地には灌漑施設がなく，農業用水をどのように確保す　るかという点については，検討がなされなかった。　　県知事は，昭和６０年１２月１４日，国頭村申請の本件事業につき，適当　であるとの決定を行い，昭和６０年１２月２０日から昭和６１年１月８日，　国頭村役場において縦覧手続が行われた。　　昭和６１年２月７日，当時の県知事西銘順治が，本件事業につき，総事業　費７億円で，計画を認可した。なお，この手続は，農林水産部長の専決事項　として処理された。（８）第１回計画変更　　昭和６３年５月，既設道を線形変更し，幹線農道として計画したことに伴　い，電柱２２本の移設が必要となり，電力会社に対する電柱移設の補償費が　必要になったことから，事業費が１２００万円増額し，平成４年度，赤土流　出防止対策として，作物の植付けまで裸地状態となる畑面への植生工の追加　工事（２７．１ヘクタール）及び側溝周辺にススキを敷き詰め畑面から側溝　への土砂流出を防止するススキマルチ工事（２．７ヘクタール）のために５　２４６万４０００円，沈砂池内に仕切及び立樋を追加設置する沈殿池の強化　工事のために２８１３万６０００円の合計８０６０万円事業費が増加し，物　価上昇分の自然増と併せて総事業費が８億９４００万円に増額した。　　　この事業費の増額を伴う計画変更について，土地改良法所定の計画変更の　手続は事前になされないまま，変更された工事が平成元年度から平成７年度　にかけて実施され，その工事代金は，平成元年から平成９年５月３日までの　　間支出された。　ア　第１回計画変更の認可手続　第１回計画変更の土地改良法上の変更手続として，平成９年８月２９日，国頭村議会に，事業変更の議案が提出された。議会においては，手続がなされなかった理由について質疑応答がなされ，担当者（建設課長）により，計画変更当時から，手続が必要であることは理解していたが，事業の最終時点でまとめて計画変更手続をとる考えであったと説明された。また，住民訴訟の裁判で県が敗訴した場合の村への影響について，担当者（助役）が，補助金の返還の問題となって村にも相当の影響があると述べるなどし（甲３６の９），同日原案が可決された（甲３６の８）。　平成９年９月１日から同月５日まで，国頭村役場掲示場において，辺野喜地区団体営農地開発事業変更計画概要書（甲３６の１０）等が公告された（甲３６の６，７）。　本件公告を受けて参加申出した土地改良法３条の資格者は，国頭村辺野暮の住民が２名、同辺土名の住民が１名，同奥間の住民が１名，同半地の住民が１名，同佐手の住民が１名，同与那の住民が１名，同比地の住民が１名，名護市の住民が１名の合計１１名であり（甲３６の５），うち辺野暮の住民である山城新一及び山城勇，名護市の住民である比嘉猛の３名のみが，当初計画より参加していた者であった。　平成９年９月１６日，国頭村から県知事に対する土地改良事業計画変更許可申請書が提出され，同月１７日，県北部農林土木事務所が申請書を収受し（甲３，６の２），同月１９日，県農林水産部が申請書を収受し（甲３６の１），同部農地建設課の玉城貢（以下「玉城」という。平成８年４月同課配属，自然的条件・技術的意見・事業費部分分担）と，農地水利課の小泉芳江（社会的経済的条件部分分担）によって，同日付けで土地改良事業計画変更調査報告書（甲３５，以下「第１回計画変更調査報告書」という。）が作成された。　第１回計画変更調査報告書の内容は，大要以下のとおりである。間　事業施行の必要性　　自然的条件は当初計画調査報告書と同一　社会的経済的条件については，本地区のある国頭村の平成７年度国勢調　査における就業人口は２６７５人でうち第１次産業で７３８人，第２次産　業５１２人，第３次産業１４２２人である。本地区は，サトウキビをはじ　めサヤインゲン等の野菜を作目としているが，耕地が小規模であるため農　業経営に困難をきたしている。本事業を行うことにより勅令貸付国有林を　農地として活用し，経営耕地面積を拡大することにより，安定した農業経　営を営む。（イ）　事業施行の可能性　　可能なる理由の自然的条件については，計画変更内容は，赤土等流出防　止対策の強化が主であり，当初の計画内容より自然的条件により配慮され　たものとなっている。社会経済的条件については，本事業においては，受　益者１１名全点の同意があり，事業の施行は十分可能である。不可能なる　理由は自然的条件にも社会経済的条件にもない。（ウ）　事業主体がこの事業を行うことに対する技術的意見　　赤土流出防止対策の強化については，今後とも現場で可能な限り務めて　ほしい。（エ）　この事業によって生ずる経済効果　　効用及びその算出基礎につき，作物生産効果６０６０万２０００円，維　持管理費節減効果ー１７９万７０００円，増加見込効果額５８８０万５０　００円，事業費８億９４００万円，事務費１３４１万円，総事業費９億７　４１万円，妥当投資額９億８５００万８０００円とし，事業費の積算にお　いては，県農林水産部設定の歩掛表及び単価表を使用して適正に算出して　ある。　　投資効率は１．０５である。（オ）　この事業施行によって生ずる施設がある場合，その管理方法に対する技　術的意見　　沈砂池等の防災施設については，定期的に巡回し，その機能が最大限発　揮出来るよう維持管理を徹底してほしい。　（カ）　事業計画書に記載された事項についての技術的意見　　　記載されている事項については妥当である。（キ）　結論及び勧告　　本事業については，自然的，社会的，経済的条件とも支障がなく，今後　　とも円滑な事業の推進が望まれる。　　当時の県知事控訴人大田は，第１回計画変更調査報告書に基づき審査を行　い，平成９年１０月９日，適当との決定を行い（甲３２ないし３４），同年１０月２０日から同年１１月１０日まで，土地改良事業変更計画書の写しが　国頭村役場の掲示場において縦覧され（甲３１），その間，異議の申出はな　かった（甲２９，甲３０）。　　控訴人大田は，平成９年１２月２日，変更計画の認可をした（甲２７）。（９）第２回計画変更　　平成７年度，「造成地区の一部が，字辺野暮の簡易水道の流域内にあり赤　土汚染のおそれがあるためその区域を削除した。又，特に急峻できびしい地　形のケ所を除外した。」との理由により，農用地達成面積を減らしたため，　事業費が３２００万円減額となり，平成８年度，調査測量費として事実費が　６９０万円増額となり，物価上昇分の自然増と併せて総事業費が９億３５０　万円に増額した。この各計画変更に関する工事等の調査・設計は平成８年度　以降になされ，工事の実施及びその工事代金の支払は，平成８年度から同９　年度までになされたが，それに先だって，土地改良法の計画変更手続はなさ　れなかった。（１０）　第２回計画変更の認可手続　第２回計画変更の土地改良法上の変更手続として，平成１０年３月１２日，国頭村議会に，本件事業の受益面積増減が１０パーセントを超えるため，その変更認可申請を行うとして，事業変更の議案が提出され，同月２３日，国頭村議会において可決された（乙１６の１）。　事業変更計画概要書等は，国頭村役場掲示場で平成１０年３月２４日から２８白まで，公告された（乙１６の２）。　平成１０年６月１日，国頭村から県知事に対する土地改良事業計画変更認可申請書（乙１６の４）が提出され，同月２日，収受され，県農林水産部農地建設課の本原康太郎（以下「本原」という。平成１０年４月同課配属，自然的条件，技術的意見，経済的効果の部分担当）と農地水利課の伊禮肇によって，同月２２日付け土地改良事業計画調査報告書（乙１６号証の５，以下「第２回計画変更調査報告書」という。）が作成された。　第２回計画変更調査報告書の内容は，大要以下のとおりである。ア　事業施行の必要性　　第１回計画変更調査報告書と同一イ　事業施行の可能性　　第１回計画変更調査報告書と同一ウ　事業主体がこの事業を行うことに対する技術的意見　　第１回計画変更調査報告書と同一工　事業によって生ずる経済効果　効用及びその算出基礎につき，作物生産効果６０５６万９０００円，維　持管理節減効果－１８２万９０００円，事業費９億３１０４万８０００円，　事務費４１１３万２０００円，総事業費９億７２１８万円とし，費用及び　その算出基礎は，沖縄県の統一歩掛及び単価を使用しており事業費は妥当　である。　　投資効率は１．０１である。　オ　この事業施行によって生ずる施設がある場合，その管理方法に対する技　　術的意見　　　第１回計画変更調査報告書と同一　カ　事業計画書に記載された事項についての技術的意見　　　第１回計画変更調査報告書と同一　キ　結論及び勧告　　　第１回計画変更調査報告書と同一　　当時の県知事控訴人大田は，第２回計画変更調査報告書に基づき審査を行　い，平成１０年７月９日，適当との決定を行い（乙１６の６），７月２１日　から８月１０日まで土地改良事業変更計画書が国頭村役場において縦覧され，　その間，異議の申出はなかった（乙１６の７）。　控訴人大田は，平成１０年９月２８日，変更計画の認可をした（乙１６の　８）。（１１）　平成１２年９月２９日（検証日）の状況　　平成１２年９月２９日の原審裁判所による検証実施時，本件事業により造　成された農用地において，耕作されずに草木が茂った状態にある箇所（検証　調書写真番号５ないし９，３３，３４，６９，７０），裸地の状態の箇所　（同写真番号１０ないし、１２，２８ないし３２）があり，観葉植物が作付け　されている箇所（同写真番号２２，２３），サトウキビが作付けさ叫ている　箇所（同写真番号２４，２５，６０ないし６２），茶が作付けされている箇　所（同写真番号４１ないし４４），ミカンの木が作付けされている箇所（同　　４５ないし４８）もあったが，その多くは，周囲に草木が茂るなどの状況に　　あった。２　争点１（本件補助金支出が財務会計上違法な行為であるか，否か。）につい　て（１）本件事業の内容に関連する違法の主張についてア、本件事業の必要性について　　国頭村において，地形的な制約から小規模な農用地が広範囲に散在して　おり，そのため土地基盤整備が遅れ，近代的農業の推進を阻んでいたため，　広大な面積を有している国有林野を農用地として造成開発し，農地の拡大，　集団化を図り，農業生産を向上させることなどを企図して本件事業が計画　されたものであること，実際，当初計画において，土地改良法３条所定の　資格者１３名の参加申出があったことはいずれも前記に認定したとおりで　あって，これら諸事実からすると，本件事業はそれなりの合理性，必要性　に基づくものであると認められる。なるほど，原審裁判所による検証の時　点において，本件事業により造成された農用地に率ける農業が必ずしも計　画どおりには実施されておらず，耕作されずに草木が生い茂った箇所も散　見されるなどの状況があったことは先に認定したとおりであるが，当初計　時における予想と現実の結果との間に異なる部分が生じているというこ　とから直ちに，計画時における必要性の判断が不合理であったとか，本件　事業の計画，実施が違法であるとまでいうことはできない。また，被控訴　人らが指摘する本件事業対象地の地理的要因から生じる耕作や農作物の搬　出のための時間的・経済的負担や，灌漑施設が設置されていないこと，酸　性度の高い土壌の改善維持のための費用と労力などの点を考慮しても，本　件事業の必要性が欠けているとまでは認められない。イ　本件事業の経済性（費用対効果）について　　被控訴人らは，本件事業には土地改良法施行令２条３項に規定する「す　べての効用がそのすべての費用をつぐなうこと」の要件が欠けているから　違法であると主張する。そこで検討するに，農林水産省構造改善局計画部　監修「土地改良の経済効果」（甲５７，乙２４）によれげ，土地改良事業　における経済効果の測定については，効果測定の基本事項，効果額の算定　方法，効果算定に使用する係数等に関する通達により規定されており，年総効果額を資本還元した妥当投資額を総事業費で除した投資効率が１．０以上であれば，土地改良法施行令２条３項の「すべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと」という経済性の要件が肯定できるとされる。そして，効果と費用についてはでき得る限りすべて把握することとされ，農地造成事業の場合に計測すべき効果項目について，作物生産効果，維持管理費節減効果，走行経費節減効果，災害防止効果等が挙げられている。作物生産効畢の算定においては，計画作付面積の算定は，計画における自然立地・社会経済条件，営農技術水準，受益農家の意向，農産物の需給動向，行政施策を踏まえて作成した土地利用計画及び営農計画に基づいて算定すること，作物の単収は農林統計資料に基づくこととされている。　このような手法により上記の土地改良法施行令２条３項所定の要件を判断することには，合理性があるものと解されるから，以下ではこの観点から本件事業の経済性を検討する。　本件事業における計画概要書及び専門技術者による調査報告書のいずれも，費用対効果の検討において，作物生産効果と維持管理費節減効果の具体的数値を記載し，具体的な妥当投資額及び総事業費から投資効率を算出して１．０以上であることを示しており，一応の検討及びその結果の記載がある。確かに，算定の根拠とした資料，算定の過程が明示されていないことや，当初計画調査報告書を作成した証人仲村の供述によれば，本件事業の対象地には灌漑設備がないという事情があるにもかかわらず水の確保の観点を十分に考慮していないことが認められるなど，本件事業の費用対効果の検討に不十分な点が全くないとはいい難いが，これらの検討は，事業計画策定時における合理的予測としてなされるものであって，その時点において行政庁が把握している情報及び行政施策等に従って費用と効果を把握して算出すべきものであるから，これに沿って作成された上記調査報告書等における費用対効果の検討が明らかに不合理であるとか，本件事業　の経済性が欠如しているとまでいうことはできない。また，本件事業が当　初計画時における予想と異なる部分を生じているということから，直ちに，　本件事業が経済性を欠いて土地改良法に違反する違法な事業であるという　ことはできない。ウ　自然環境関連法令違反の主張について　前記認定のとおり，本件事業においては，基本計画書の段階から，河川，　海岸への土砂流出防止のため，砂防ダム等の設備を設けることとし，それ　に沿った土砂流出防止の方策がとられたものであり，自然環境に対する配　慮を著しく欠いていたとは認められず，被控訴人らの各法令違反等の主張　も，以下に述べるとおり，採用することができない。　（ア）文化財保護法違反の主張について　　被控訴人らは，本件事業がやんばるの天然記念物の保存に影響を及ぼ　　すとして，文化財保護法８０条１項により，天然記念物の保存に影響を　　及ぼす行為をしようとするときは，文化庁長官の許可を受けなければな　　らないのに，その許可を受けていないとして，本件事業の同法違反を主　　張するが，本件事業が，文化庁長官の許可を得る必要のあるほどにやん　　ぼるの天然記念物の保存に影響を及ぼすものと認めるに足りる証拠はな　　く，同条項但書においてその影響が軽微である場合には許可を要しない　　とされていることからして，被控訴人らの主張は採用し得ない。　（イ）　種の保存法違反の主張について　　　被控訴人らは，本件事業が国内希少野生動植物種の生きている個体の　　捕獲等（描獲，採取，殺傷又は損傷）をしようとするときに該当すると　　して，種の保存法５４条２項により，環境庁長官に協議しその同意を得　　なければならないのに，その同意を得ていないとして，本件事業の同法　　違反を主張するが，農地開発事業である本件事業は，生きている個体の　　捕獲等をしようとするときに該当するとはいえないことは明らかである　　から，被控訴人らの主張は採用し得ない。　（ウ）人格権，環境権等の侵害の主張について　　　被控訴人らが主張する環境権，自然享有権は，その内容，範囲，効果　　などが明確なものではなく，本件事業を違法とするような個人の具体的　　権利として実定法上確立したものとはいえず，また，本件事業によって，　　被控訴人らの人格権，財産権等が現に侵害され，又は将来侵害されよう　　　としていると認めるに足りる証拠はないから，本件事業がこれら権利を　　侵害するもので違牡であるとの主翠は採用し得ない。　エ　以上のとおり，本件事業の内容が，土地改良法に規定する必要性等の要　件を欠き，又は，自然環境に影響を及ぼすことから自然環境保護関連法令　　に違反し，被控訴人らの環境権等を侵害して違法であることを前提に，本　　件事業に対する本件補助金支出が違法であるとの被控訴人らの主張は，そ　　もそも，本件事業の内容に被控訴人らの主張する違法事由があるとは認め　　られないから，その前提を欠き，理由がない。（２）本件事業の手続的違法の主張について　ア　本件事業の計画変更手続の違法について　　（ア）本件事業において，昭和６３年度に電柱移設の補償費が必要となり，　　　平成４年度に赤土流出防止のための防災工を追加することとなり，平成　　　７年度に施行地域を縮小することとし，平成８年度に調査測量費が必要　　　となるなど，それぞれ当初計画の内容と異なる内容の工事等がなされた　　　こと，その実施に先立って事業計画の変更手続がされず，事前に県知事　　　の認可を得ていなかったことの各事実は，いずれも前記に認定したとお　　　りである。　　（イ）　土地改良法は，市町村は，土地改良事業を行う場合には，都道府県知　　　事の認可を受けなければならない（土地改良法９６条の２）と規定し，　　　認可された事業計画を変更し，又は当該土地改良事業を廃止しようとする場合は，省令の定めるところにより，当該市町村の議会の議決を経て必要な事項を定め，都道府県知事の認可を得なければならないと規定していた（同法９６条の３。なお，法律第８７号改正により，都道府県知事の認可に代えて，都道府県知事に協議し，その同意を得ることを要するとされた。）。同法９６条の３が，既に都道府県知事の認可を得た土地改良事業について，その事業計画を変更しようとする場合にこれにつき都道府県知事の認可を得なければならないと規定した趣旨は，当初計画に基づき基本的要件適合性等を満たすものとして事業計画が認可された場合であっても，事後に計画内容が変更された結果，当初予想された費用又は経済的効果自体が変動する結果，投資効率が１．０を下回るなど基本的要件適合性その他の要件を満たさなくなる場合もあり得るから，事業計画の変更に際して改めて都道府県知事による認可を得させることが適当と考えられるからであると解される。　上記の事業計画変更の際の都道府県知事の認可について，控訴人らは，土地改良法は必ずしも事前に認可を得ることを要求しているものではなく，事後的に変更手続を行うことも許容していると解すべきであると主張する。しかし，認可された事業計画を変更しようとする場合には都道府県知事の認可を得なければならないとの土地改良法の規定文言からして，変更計画の実施に先立って変更手続及び都道府県知事の認可を得ることが要求されているものと解するのが自然であること，災害のため急速に農用地又は土地改良施設の災害復旧を行う必要がある場合についてさえ，事前に都道府県知事の認可を得ることが求められていること（同法９６条の４，４９条），上記のとおり，事業計画の変更内容如何によっては，投資効率が１．０を下回るなど基本的要件適合性を欠く事態に至ることもあり得るところ，そのような場合には結局都道府県知事の認可を得ることができず，既に実施された変更後の計画に基づく工事の全　部又は一部が無駄になってしまうということも考えられるから，事前に　都道府県知事の認可を得るべきものとすることに合理性があることなどからすると，土地改良法は，事業計画を変更しようとする場合には，変　更実施に先立って事前に都道府県知事の認可を得るべきことを要求して　いるものと解するのが相当である。控訴人らは，計画と施行との間に若　干の異同を生ずることは不可避であり，常に工事実施とその代金支払よ　り前に変更計画の認可の変更手続を要求することは，事業の遂行に重大　な支障を与えるもので非現実的であると主張するけれども，本件におい　ては，第１回計画変更の対象とされた事業費の増加は合計８０６０万円　であり，第２回計画変更の対象とされた事業費の増加は６９０万円，農　用地造成面積の減少等による事業費の減額が３２００万円であって，そもそも本件における事業計画の変更が若干の異同に過ぎないとはいえな　いから，控訴人らの上記主張を採用することはできない。　　したがって，２回にわたる本件事業計画の変更に際し，事前に変更手　続をとらず，都道府県知事による認可を得ることなく変更後の計画に基　づいて工事を実施したことは，土地改良法の規定に違反したものといわ　ざるを得ない。（ウ）もっとも，事業計画の変更につき都道府県知事の認可を欠いたまま変　更後の計画に基づく事業が実施されたことが違法であるとしても，これ　は，土地改良法の規定する手続を履践しなかったという手続的な瑕疵で　あって，同法が都道府県知事による認可を必要とした趣旨に照らすと，　その性質上瑕疵の治癒が許されないものではないと解される。したがっ　て，当該事業計画の変更について事後的に都道府県知事による認可がさ　れた場合には，その認可が有効である限り，事前に認可を得なかったこ　とによる瑕疵は治癒されて当該事業計画の変更実施は適法となるものと　解すべきである。この点につき，被控訴人らは，瑕疵が治癒されるには，変更工事を含む新たな計画変更手続が適法有効になされ，既にされた公金支出等の瑕疵を明示的に認めた上で，これを是正する新たな財務支出承認行為がなされなければならないと主張する。被控訴人らの上記主張が，仮に，事業計画の変更について事後的に県知事による認可がされ，かつ，当該認可が法的に有効と評価される場合であっても，それだけでは事前の認可手続を欠いたという瑕疵は治癒されず，更に，既にされた公金支出等の瑕疵を明示的に認めた上で新たな財務支出承認行為がされるのでなければ瑕疵が治癒されないという趣旨であるとすれば，そのように解すべき根拠はなく，採用することができない。　そこで検討するに，第１回計画変更については，平成９年９月１６日，国頭村から県知事に対して計画変更の認可申請がされ，同年１２月２日，当時の県知事控訴人大田がこれを認可したこと，第２回計画変更については，平成１０年６月１日，国頭村から県知事に対し，計画変更の認可申請がされ，同年９月２８日，当時の県知事控訴人大田がこれを認可したことの各事実は，いずれも前記に認定したとおりである。　県知事による上記各認可の有効性に関し，被控訴人らは，上記各計画変更手続は，いずれも，控訴人らが，本件訴訟提起後，被控訴人らから指摘されて手続の必要性に気付き，事業完了間近になって慌てて行ったものであること，第１回計画変更手続の必要書類である「団体営土地改良事業変更計画書」（甲３６の４）に変更内容が記載された図面の添付がないことや，知事が詳細な審査を行う際の基礎資料となるべき専門技術者による「土地改良事業計画変更調査報告書」（甲３５）がわずか１日で作成されたものであること，第２回計画変更手続において公告された「土地改良事業計画変更概要書」（乙１６の２）は，第１回計画変更手続のものをほとんど引き写したものであり，専門技術者による調査においても，現地を調査することなく，変更の理由，必要性，費用対効果の算出根拠等の調査及び吟味がなされたとはいえず，誤記，記入漏れ等形式的不備もある杜撰なものであることを理由に，県知事による計画変　更の認可は不存在又は無効であると主張する。　しかしながら，仮に，上記各計画変更の認可が，被控訴人らから指摘　を受けてされたものであったとしても，そのことによって県知事による認可が不存在又は無効になると解すべき理由はない。また，専門技術者　による報告書が１日で作成されたとか，専門技術者が現地を調査しなか　ったことなどに関しては，仮に，検討が不十分であった結果，変更後の　事業計画が明らかに基本的要件適合性を満たしていないなど認可すべき　でない事由の存在が明白であるのに県知事がこれを看過して計画変更を　認可したというのであれば，県知事による認可が無効と評価される余地　もあるけれども，単に，認可に至る検討期間が短か過ぎるとか，検討の　仕方が不十分ないし杜撰であったというのみでは，県知事による上記各　認可につき客観的に重大かつ明白な瑕疵があるとまでいうことはできな　いし，上記各認可が不存在であるということもできない。必要書類に誤　記，記入漏れ等の形式的不備があったとしても，このことから直ちに県　知事による上記各認可が無効であるとか不存在であるということはでき　ない。そして，他に，県知事による上記各東可について，変更後の事業　計画が基本的要件適合性を満たしていないのにこれを看過して認可した　など，客観的に重大かつ明白な瑕疵があることを認めるに足りる証拠は　ない。　　したがって，本件事業における２回の計画変更につき，事後的に県知　事がした各認可はいずれも有効というべきであるから，事前に県知事の　認可を得ることなく変更後の計画に基づく事業を実施したことによる上　記の手続的瑕疵は，これによって治癒されたものというべきである。（エ）　上記（ア）ないし（ウ）の判断を前提に，本件補助金支出が財務会計上違法であるか否かについて検討する。Ａ　県が本件事業について補助金を支出することのできる法令上の根拠　は，普通地方公共団体は，その公益上の必要がある場合においては，　寄附又は補助をすることができるとする地方自治法２３２条の２の規　定にあると解されるから，本件補助金支出に公益上の必要が認められ　なければ，本件補助金支出はその法令上の根拠を欠き，違法な財務会　計行為となる。　　この点に関し，被控訴人らは，事前に県知事による認可を受けずに　変更後の計画に基づく事業を実施することが違法である以上，本件事　業は全体として違法なものになるから，本件事業に補助金を支出する　ことに「公益上の必要」があるとはいえないと主張する。しかしなが　ら，本件事業計画変更の内容は，いずれも，主として造成面積の増減　や赤土流出防止対策に要する事業費の増加，物価上昇による自然増等　に伴うものにとどまり，事業内容自体に根本的な変更を加えるもので　はないこと，本件においては，変更後の計画について県知事の認可を　得るのに必要な基本的要件適合性に欠けていたというような事情は見　当たらず，本件事業における違法は，事前に行うづき変更手続及び県　知事による認可を得ないまま変更後の計画に基づく事業に着手したと　いう専ら手続的な瑕疵に過ぎないこと，上記瑕疵は，その性質上これ　を治癒することが可能なものであって，実際にも，事後的に変更手続　及び県知事の認可を得たことにより瑕疵は治癒されたと認められるこ　となどを勘案すれば，本件事業の実施に関して上記の手続的違法が存　在したからといって，そのことのみから直ちに，本件事業が全体とし　て違法なものになるとか，本件事業に補助金を支出することに「公益　上の必要」がないということはできない。　　そして，本件補助金支出の対象である本件事業自体に公益性，必要　性があると認められることは先に認定判断したとおりであるから，本　件事業に補助金を支出することには「公益上の必要」があったものと　認められ，他に，上記判断を左右するに足りる証拠はない。Ｂ　なお，被控訴人らは，本件事業の実施が土地改良法に違反する以上，　本件補助金支出は，補助金適正化法の規定（法令の定め及び補助金等　の交付の目的又は間接補助金等の交付の目的にしたがって誠実に補助　事業等又は間接補助事業等を行うことを規定した同法３条，他の法律　又はこれに基づく命令も若しくはこれを実施するための命令に特別な　定めがあるときはこれをも遵守すべきことを規定した同法４条）に違　反するから違法な財務会計行為であると主張する。しかしながら，補　助金適正化法は，国が国以外の者に対し七交付する補助金について規　制する法律であるところ，本件で財務会計上の違法性が問題となって　いる本件補助金は，県がその負担分として支出した補助金であるから，　本件補助金支出に関する限り，これが補助金適正化汝の規定に違反す　るか否かを問題とする余地はない。Ｃ　被控訴人らは，また，公金支出手続自体が違法である場合のほか，　当該公金支出の目的ないし根拠となる支出の原因行為（先行行為）が　不存在又は違法・無効である場合にも当該公金支出は違法となるとこ　ろ，本件事業には，計画変更に係る事業を適正な変更手続を経ずに実　施した重大かつ明白な違法があり，その瑕疵は財務会計行為の適正な　執行確保という視点から看過することのできない瑕疵であって，先行　行為が復行行為の直接の原因といえるような密接かつ一体的な関係が　ある場合に該当するから，本件補助金支出は財務会計上違法となると　主張する。　　そこで検討するに，地方自治法２４２条の２に規定する住民訴訟制　度は，普通地方公共団体の執行機関又は職員による同法２４２条１項所定の財務会計上の行為又は怠る事実が究極的には当該地方公共団体の構成員である住民全体の利益を害するものであるところから，これを防止するため，地方自治の本旨に基づく住民参政の一環として，住民に対しその予防又は是正を裁判所に請求する権能を与え，もって地方財務行政の適正な運営を確保することを目的とした制度であって，地方行政一般の非違を対象とするものではないから，同条に基づいて普通地方公共団体の職員に損害賠償を請求することができるのは，当該職員の財務会計上の行為が財務会計法規上の義務に違反する違法な行為である場合に限られるものである。本件においては，違法性が問題とされている財務会計上の行為は本件補助金支出であるから，同条に基づき損害賠償の対象となりうるためには，本件補助金支出が財務会計法規上の義務に違反したものであることを要する。　もっとも，財務会計行為それ自体が直接会計法規に違反するところがないとしても，その原因ないし目的となった行為の違法の内容，効果，程度及び財務会計行為との関連性等に照らし，当該行為によって当該普通地方公共団体に財産的な損失を与えることが予算の適正執行という見地からみて法的に許容されないと評価しうる場合には，当該職員は，当該普通地方公共団体に対する関係で，そのような財務会計上の行為をして普通地方公共団体に損失を与えてはならないという財務会計法規上の義務を負担し，当該行為を行うことが財務会計法規上の義務．に違反して違法となるものと解される。　本件についてこれをみるに，本件補助金支出の対象である本件事業について，事業計画変更に際し，事前に必要な変更手続及び県知事による認可を得なかったことが土地改良法に違反することは，先に認定判断したとおりである。しかしながら，上記に述べたとおり，本件事業計画変更の内容は，いずれも，主として造成面積の増減や赤土流出　防止対策に要する事業費の増加，物価上昇による自然増等を原因とす　るものにとどまるのであって，事業内容自体に根本的な変更を加える　ものではないこと，本件においては，計画変更後の事業計画について　県知事の認可を得るのに必要な基本的要件適合性その他の要件に欠け　るところはなく，実際にも，事後的に変更手続を行い有効に県知事の　認可を得ていることからすれば，事前に変更手続を履践してさえいれ　ば県知事による認可を得られたであろうと認められるから，本件事業　における上記の土地改良法上の違法は，事前に踏むべき手続を履践せ　ずに変更後の計画に基づく事業に着手したという専ら手続的な瑕疵に　過ぎないということができる。このことに加えて，上記のとおり，本　件補助金支出については「公益上の必要」があったと認められること　をも併せ考慮すれば，本件補助金支出の対象である本件事業を実施す　る過程で，事業計画変更に際して事前に県知事の認可を得なかったと　いう違法があったとしても，それはいまだ一般行政法上の手続的違法　にとどまり，このことから直ちに，本件事業が全体として違法性を帯　びるとか，本件事業に補助金を支出することが県の予算の適正執行という見地からみて法的に許容されないものと評価することはできない。　したがって，本件補助金支出が財務会計法規上の義務に違反する違法　な行為であるということはできない。イ　環境アセスメントの欠如による手続違反の主張について　　被控訴人らは，土地改良法が環境アセスメントの実施を当然に予定して　いるものとして，本件事業計画及びその実施に当たって，その手続を経て　いないことが違法であると主張する。　しかし，土地改良法が，土地改良事業の計画等に当たって，環境アセス　メントの手続を経ることを法的に義務付けたものとまでは解することはで　きず，県の環境影響評価規程（甲１２別表第１の１２）においても，土地　改良事業としての農用地の造成については，地区面積１００ヘクタール以上のものについて環境アセスメントを行うとしているものであり，本件事　業において，環境アセスメントを法的に義務付ける根拠はなく，この点を　もって，違法であるということはできない。ウ　以上によれば，本件事業に手続的違法があることにより本件事業に対す　る本件補助金支出が違法であるとの被控訴人らの主張は，いずれも理由が　ない。３争点２（控訴人大田の責任）及び争点３（損害の有無及び額）については，　　いずれも判断する必要がない。第７　結論　以上の次第で，被控訴人らの本件訴えのうち，平成７年８月２５日及び同８　年１０月４日の各支出分に関する損害賠償代位請求及びその不行使の違法確認　の訴えは，不適法であるからこれをいずれも却下すべきであり，その余の請求　は理由がないからこれをいずれも棄却すべきところ，当裁判所の上記判断と一　部結論を異にする原判決はその限度で不当であるから，その限度でこれを取り　消した上，上記取消部分につき被控訴人らの請求をいずれも棄却することとし　て，主文のとおり判決する。　　　　福岡高等裁判所那覇支部民事部裁判長裁判官　　窪　田　正　彦裁判官　　永　井　秀　明裁判官　　増　森　珠　美これは正本である。平成１６年１０月１４日　　　福岡高等裁判所那覇支部民事部　　　　　裁判所書記官　新　田　浩　史　